VI SA/Wa 1010/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego A. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. N., dalej jako skarżący, w dniu [...] września 2008 r. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] września 2008 r. ww. Komisja ustaliła wynik jego egzaminu za negatywny. Skarżący uzyskał bowiem z testu wyboru 189 punktów, a zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 190 punktów. Od uchwały nr [...] skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym podniósł, że pytania nr 14, 97, 98, 225, 206 zostały sformułowane nieprecyzyjnie i wadliwie co nie pozwalało na udzielenie jednej poprawnej odpowiedzi. Wskazał, iż rozwiązanie zagadnień prawnych w nich poruszanych nie wynika bezpośrednio z przepisów k.p.c., zaś doktryna i orzecznictwo nie zajęły w tych sprawach wspólnego stanowiska. W ocenie skarżącego pytania były sformułowane w sposób niejednoznaczny a taki stan rzeczy powoduje, że pytania te nie powinny być przedmiotem pytań egzaminacyjnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059) utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. W wyniku analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem organ II instancji ustalił, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania Komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego. Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej, który znany jest organowi II instancji z urzędu, gdyż został doręczony Ministrowi Sprawiedliwości w trybie art. 339 ust. 5 ustawy. Również uchwała Komisji Egzaminacyjnej podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister Sprawiedliwości powtórnie przeliczył uzyskane przez skarżącego punkty i nie stwierdził, aby doszło do jakichkolwiek w tym względzie uchybień. Skarżący uzyskał z egzaminu 189 punktów, a więc poniżej wymaganej ustawowo ilości 190 punktów, aby uzyskany przez niego wynik uznać za pozytywny. Organ wskazał, że wydana przez niego decyzja nie opiera się na uznaniu administracyjnym, albowiem ustawa o radcach prawnych w art. 339 ust. 3 jednoznacznie przesądza, iż pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu wyboru co najmniej 190 punktów. Według Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego odnośnie niejednoznaczności sformułowania pytania nr 98. W kluczu odpowiedzi jako prawidłową wskazano odpowiedź "C", zaś skarżący udzielił odpowiedzi "A". Według skarżącego jego odpowiedź jest poprawna, gdyż aby udzielić odpowiedzi "C" należałoby dokonać dodatkowego założenia. Jego zdaniem pytanie z tego powodu było wadliwie skonstruowane. Organ nie uznając argumentacji skarżącego, podkreślił, że strona wniosła apelację osobiście, mimo, że jest reprezentowana przez pełnomocnika, a zatem istota pytania nr 98 sprowadzała się do problemu, kogo wzywa się do opłaty: stronę, czy pełnomocnika. Na gruncie obowiązujących przepisów nie ma, zdaniem organu, wątpliwości, że w takim przypadku wzywa się do uiszczenia opłaty pełnomocnika. Z istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik działa za stronę, natomiast nie jest pośrednikiem między sądem a stroną. Wszelkich doręczeń, które mogą mieć też formę wezwań dokonuje się do pełnomocnika, bowiem on stronę nadal reprezentuje, co oczywiście nie wyłącza osobistego działania osoby fizycznej. Według organu pytanie nr 98 było skonstruowane prawidłowo i pozwalało na udzielenie jednej poprawnej odpowiedzi. Skarżący zakwestionował pytanie nr 97, na które udzielił odpowiedzi "A" podczas, gdy w kluczu jako prawidłową wskazano "C". W jego ocenie pytanie było nieprecyzyjne a odpowiedzi były błędnie sformułowane i brak było prawidłowej odpowiedzi. Zdaniem organu zarzuty są zupełnie chybione. Wbrew stanowisku skarżącego, odpowiedź na pytanie nr 97 wyczerpująco wynika z podanych w podstawie prawnej przepisów, tj.: art. 4798a § 1 i 6 k.p.c. Art. 4798a § 1 brzmi: "Jeżeli pismo wszczynające postępowanie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący zwraca stronie pismo bez wzywania do jego poprawienia lub uzupełnienia. Mylne oznaczenie pisma procesowego lub inne oczywiste niedokładności nie stanowią przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go w trybie właściwym", zaś § 6 stanowi: "W wypadkach, o których mowa w § 1 i 5, zarządzenia może wydać także referendarz sądowy." W § 6 tego przepisu jest zatem wyjaśnione, że zwrot pisma stronie może być dokonany także przez referendarza sądowego, który wówczas wydaje zarządzenie o zwrocie pisma. Tym samym jedyną prawdziwą odpowiedzią jest odpowiedź "C". Kwestionując pytanie nr 206, na które udzielił odpowiedzi "B" zamiast odpowiedzi "A", skarżący zarzucił, że pytanie jest nieprawidłowo sformułowane, bowiem zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, aktem zawierającym unormowanie prawne, które zobowiązuje do ustawowego określenia stawek opłat jest Konstytucja RP. Zatem to Konstytucja RP winna być przywołana w tezie pytania. W ocenie organu pytanie jest jasno sformułowane i swą treścią wprost ukierunkowuje odpowiedź. Z treści art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika, że rada gminy określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 631,94 zł dziennie. Pod lit. a) ustawodawca wprost w ustawie zawarł stwierdzenie, że stawka opłaty lokalnej w danym roku nie może przekroczyć określonej kwoty. Oczywistym w związku z tym jest, że maksymalną stawkę opłaty targowej określa ustawa. Tego rodzaju rozwiązanie, którego ratio legis nie może nasuwać wątpliwości, podyktowane jest ograniczeniem dowolności w kształtowaniu polityki fiskalnej przez organy samorządowe. Ponadto odpowiedź na wskazane pytanie wynika także z art. 217 Konstytucji RP, co powinno ułatwić rozwiązanie testu, który stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych następuje w drodze ustawy. Przepis ten nie określa natomiast maksymalnej stawki w danym podatku, bowiem regulowane to jest w drodze ustawy, do której Konstytucja odsyła. W związku z tym pytanie o maksymalną stawkę opłaty targowej na podstawie przepisów Konstytucji nie byłoby precyzyjne. Argumentacja skarżącego w świetle powyższych uwag jest całkowicie chybiona. Co do pytania nr 225, skarżący podniósł, że pytanie zostało błędnie sformułowane ponieważ dotyczyło tylko jednego z warunków, które zgodnie z ustawą prawo o ustroju sądów administracyjnych muszą być spełnione łącznie, aby zostać powołanym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Minister wskazał, iż przedmiotowe pytanie dotyczy tylko i wyłącznie jednego z kryteriów powołania na stanowisko sędziego – kryterium wieku. Obowiązkiem zdającego było udzielenie prawidłowej odpowiedzi bez czynienia hipotetycznych założeń. Według organu pytanie było skonstruowane w sposób prawidłowy i nie pozostawiało żadnych wątpliwości. Organ nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących pytania 14. Skarżący wskazał jako poprawną odpowiedź "C". Organ podniósł, że z art. 43 § 1 pkt 1 i art. 42 § 3 k.k. wynika możliwość orzekania środka karnego, o którym mowa w pytaniu jedynie w latach na okres do 10 lat oraz możliwość orzeczenia zakazu na zawsze. Z tych uregulowań wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych nie można orzec w miesiącach i latach. Tym samym jedyną poprawną odpowiedzią była odpowiedź "B". Na decyzję z dnia [...] marca 2009 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: l. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 339 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przez uznanie, że pytania testowe nr 206, 225 oraz 97 na egzamin konkursowego na aplikację radcowską zostały sformułowane prawidłowo tj. zgodnie z powołanym przepisem, czego bezpośrednią konsekwencją był brak korekty tych pytań i nie przyznanie punktów za udzielone odpowiedzi, co skutkowało ustaleniem negatywnego wyniku z egzaminu konkursowego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, a to przez skrótowe i pobieżne wyjaśnienie przez organ administracyjny stanu faktycznego oraz jednostronne i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ administracyjny materiału dowodowego oraz oparcie się tylko na części, a nie na całokształcie zebranego materiału dowodowego; - art. 107 k.p.a., a to przez wadliwe i niepełne uzasadnienie wydanej przez organ administracyjny decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. Postępowanie konkursowe na aplikację radcowską w 2008 r. przeprowadzane było w trybie zgodnym z wymogami ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). W tym postępowaniu Komisja Egzaminacyjna, przed którą odbywa się egzamin jest organem I instancji, natomiast Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Po przeprowadzeniu egzaminu Komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały, zaś od tejże uchwały służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). W myśl art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą odpowiedź kandydat uzyskuje jeden punkt. Natomiast zgodnie z art. 339 ust. 3 ww. ustawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przepis art. 331 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego w zakresie prawa konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy i etyki tego zawodu. Podkreślić przy tym należy, iż wymóg określony w art. 339 ust. 1 powołanej ustawy wiąże się z obowiązkiem formułowania pytań testowych w sposób niebudzący wątpliwości co do tego, iż możliwa jest tylko jedna prawidłowa odpowiedź przy czym, zdaniem Sądu, pytania powinny ograniczać się do zagadnień nie budzących poważnych wątpliwości doktryny czy orzecznictwa. Tych wymogów nie spełnia pytanie nr 100. Pytanie brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji: A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu, B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu, C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku". Skarżący udzielił na to pytanie odpowiedzi "A", natomiast według klucza odpowiedzi, prawidłowa jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 k.p.c. w zw. z art. 130 § 1 k.p.c. W ocenie Sądu, ww. przepisy nie dają na nie odpowiedzi, ani żaden inny przepis Kodeksu postępowania cywilnego – wszak powołanego w pytaniu – także nie stanowi, że niedokonanie czynności procesowej stanowi brak formalny wniosku o przywrócenie terminu. Art. 169 § 3 k.p.c. brzmi: "Równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej". Natomiast w myśl art. 130 § 1 k.p.c. zd. 1 "Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę, pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym". O tym, że niedołączenie apelacji jest brakiem formalnym wniosku nie przemawia literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. To dopiero orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, iż niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w art. 169 § 3 k.p.c. stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien przewodniczący zarządzić w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c. (tak też 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954 r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958 r., Preis 1960/2/407). W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, budzić może uzasadnioną wątpliwość formułowanie tego rodzaju pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Celem egzaminu na aplikację radcowską jest bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata na aplikanta. Pytania testowe na aplikację radcowską winny być zatem wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być bowiem tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zatem na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź. Skarżący w odwołaniu od uchwały nie kwestionował powyższego pytania, niemniej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (uchwały Komisji Egzaminacyjnej). Nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli uchwały w kontekście podniesionych zarzutów. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze - istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalenia wyniku egzaminu skarżącego nie zauważył, iż pytanie nr 100 zostało sformułowane nieprawidłowo. W ocenie Sądu - jeśli chodzi natomiast o pytania nr 206, nr 225, nr 97, 98 i 14 kwestionowane przez skarżącego - uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister Sprawiedliwości w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na te pytania. Sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w powołanych przepisach ustawy, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Absolwent wydziału prawa, a więc osoba przygotowana teoretycznie, winien rozumieć ich sens i istotę. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi na te pytania było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Skarżący uzyskał jednak z testu wyboru 189 pkt. Zatem stwierdzone przez Sąd uchybienie w zakresie odnoszącym się do pytania nr 100 jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono mając na uwadze art. 200 p.p.s.a.