VI SA/Wa 1016/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" S. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej [...]WITD) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, 2 i 5, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej u.t.d.), lp. 1.4 i 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] kwietnia 2013 r. w W. przy ul. M. miała miejsce kontrola pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P. N.. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Protokół kontroli wraz z aktami sprawy zostały przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r.  Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia w sprawie pismem z dnia [...] września 2013 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...]WITD jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 800 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b oraz - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż jej zdaniem pełną odpowiedzialność za naruszenie powinien ponosić kierowca. Skarżący stwierdził, że kierowca zrealizował zlecenie z dnia kontroli pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego bez jego wiedzy. Zdaniem skarżącego nie jest on w stanie kontrolować wszystkich działań podejmowanych przez kierowcę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 u.t.d., a także lp. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Odnośnie naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 3, tj. niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wyznaczonym terminie - organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli drogowej kierowca P. N. okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. Będąc przesłuchiwanym w charakterze świadka kierowca zeznał: "Jestem kierowcą pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Od około roku jestem zatrudniony w firmie "[...]". Jestem zatrudniony na umowę zlecenie. Zlecenia przewozu osób otrzymuję z centrali firmy na telefon. Z postoju Taxi nie korzystam. W samochodzie nie mam zainstalowanego ani taksometru, ani drogomierza. Drogę obliczam na podstawie licznika samochodowego (...) W dniu dzisiejszym pracuję samochodem, w którym mogę przewozić pięć osób (...) tego klienta, którego przewożę, zabrałem spod Dworca PKP [...]. Zlecenie przewozu otrzymałem od centrali firmy, w której jestem zatrudniony. Miejscem końcowym przewozu jest miejscowość P. (...)". W toku postępowania organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatu [...] z zapytaniem, czy strona zgłosiła kontrolowany pojazd do licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób. W odpowiedzi organ poinformował WITD w R., że skarżący przedsiębiorca nie zgłosił pojazdu o nr rej. [...] do posiadanej przez niego licencji nr [...]. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna w wysokości 800 zł została na stronę nałożona słusznie. Zdaniem organu bezspornym jest, że na dzień kontroli, tj. [...] kwietnia 2013 r., strona wykonywała przewóz drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, a zatem skarżący nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 u.t.d. W związku z powyższym - w ocenie organu - decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 3 należało utrzymać w mocy. Odnośnie naruszenia z lp. 2.10 załącznika nr 3 polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego - organ odwoławczy stwierdził, że podczas kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu [...] kwietnia 2013 r. ustalono, że strona wykonywała przewóz okazjonalny osób. Charakter przewozu oraz fakt popełnienia naruszenia z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. potwierdził kierowca P. N. podpisując protokół kontroli nr [...] bez wniesienia do niego zastrzeżeń. Organ II instancji wskazał, że protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09).  Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast bezsprzecznym jest – w ocenie organu - że kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy, dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu oraz treść zeznań świadka - kierowcy. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego odpowiedzialności kierowcy za popełnione naruszenia organ odwoławczy uznał go za nietrafny. GITD przytoczył postanowienia art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. odnoszące się do wykonujących przewóz drogowy. Natomiast odpowiedzialność kierowców – jak wskazał - rozpatrywana jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Ewentualne kary grzywny na kierowców nakładane są niezależnie od wyników postępowania administracyjnego toczącego się w stosunku do przedsiębiorców na podstawie załącznika nr 1 do u.t.d. GITD podkreślił, iż odpowiedzialność za pracowników spoczywa na podmiocie wykonującym przewóz, co potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (OTK-A 2008/2/30, Dz. U. RP 2008/57/349), w myśl którego sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 u.t.d. odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne; osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 4 u.t.d. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. Stwierdził, że organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. GITD dodał, że w jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie takich okoliczności, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Zauważył, że nieznajomość obowiązujących przepisów prawa nie stanowi przesłanki określonej w art. 92c. Wytłumaczył, że przepis ten może mieć zastosowanie w nadzwyczajnych wypadkach, do których nie należy obciążanie winą kierowcy za powstałe zdarzenie. S. J. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W skardze podniósł, że nie poczuwa się do odpowiedzialności za niesubordynację pracownika P. N., który zatrudniając się w jego firmie przedstawił pełną dokumentację związaną z rejestracją samochodu typu van, spełniającego wszelkie kryteria z u.t.d. i który tym pojazdem wykonywał swoją pracę. Stwierdził, że jeżeli nie powiadomił on pracodawcy formalnie o zmianie pojazdu i podjął pracę bez wcześniejszego zgłoszenia o tym fakcie to znaczy, że dokonał tego z pełną premedytacją i świadomością konsekwencji jakie mogą grozić takiej osobie. Skarżący oświadczył też, że nie był obecny podczas wykonywania przez P. N. swoich zadań a osoba, która wydała zlecenie również nie została przez tego pracownika o tym fakcie powiadomiona. Wyjaśnił, że nie ma takich możliwości aby dokonywać inspekcji poszczególnych pojazdów i kierowców wykonujących zlecenia na terenie W. i okolic. Dodał, że nie posiada bazy transportowej oraz floty samochodowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. W przedmiotowej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna w związku z związku ze stwierdzeniem wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz niezgłoszeniem na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W przedmiotowej sprawie organ stwierdzając niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, nie ustalił kiedy rozpoczął bieg i upłynął termin na zgłoszenie wskazanych danych. Zgodnie z art. 92c. ust. 1 pkt 1) u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Stwierdzając wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. organ stanął na stanowisku, że nieznajomość prawa nie stanowi przesłanki określonej w art. 92c u.t.d. oraz, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnych dowodów na istnienie okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność. Tymczasem skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wskazywał, że kontrolowany kierowca w momencie zatrudnienia otrzymał wypis nr [...] z licencji nr [...], do której jest przypisany samochód spełniający kryterium konstrukcyjne określone w art. 18 ust. 4a u.t.d. Skarżący podnosił, że kierowca bez jego wiedzy wyjechał do pracy i podjął zlecenie wydane drogą radiową samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego. W skardze twierdził, że nie ma takich możliwości aby dokonywać inspekcji poszczególnych pojazdów i kierowców wykonujących zlecenia na terenie Warszawy i okolic. Organ nie rozważył tych okoliczności w aspekcie przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. Tym samym, zdaniem Sądu, wydając przedmiotową decyzję, organ dopuścił się mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu w następstwie tego nieprawidłowej (niepełnej) oceny przesłanek, o których mowa w treści art. 14 ust. 1 u.t.d. i 92c u.t.d. Tym samym organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Rzeczą GITD będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.