VI SA/Wa 1020/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: "GDDKiA") decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. w C. przy ul. [...] (dalej: "Przedsiębiorca" lub "Skarżący") z 4 lutego 2016 r., uzupełnionego pismem z 10 marca 2016 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w P. przez usunięcie z pasa drogowego urządzeń telekomunikacyjnych podwieszonych na słupach istniejącej sieci energetycznej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożenia kary pieniężnej w wysokości 27,45 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: 9 grudnia 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w P. stwierdzono umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych – przewodów światłowodowych – w pasie drogowym. Wspomniane urządzenia telekomunikacyjne zostały podwieszone na słupach istniejącej sieci energetycznej, wzdłuż i w poprzek drogi krajowej. W toku postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z 10 grudnia 2015 r. ustalono, że przedmiotowe urządzenia telekomunikacyjne zostały umieszczone przez Przedsiębiorcę. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego GDDKiA decyzją z [...] stycznia 2016 r. nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 27,45 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy w okresie 9 grudnia 2015 r. – 11 stycznia 2016 r. oraz nakazał mu przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego przez usunięcie wspomnianych urządzeń telekomunikacyjnych z pasa drogowego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorca pismem z 4 lutego 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2016 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ przedstawił zasady zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg oraz zasady nakładania kar za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.). GDDKiA wyjaśnił, że jednym z podstawowych zadań zarządcy drogi jest ochrona drogi, która oznacza działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi (pasa drogowego) oraz niewłaściwego jej użytkowania, w tym przez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ podniósł, że nie wydał jako zarządca drogi zezwolenia na umieszczenie przez Przedsiębiorcę urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia kary pieniężnej. Odnosząc się do argumentów Przedsiębiorcy, organ wyjaśnił, że umieszczone w pasie drogowym przewody światłowodowe to elementy sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014, poz. 243, z późn. zm.). GDDKiA podniósł jednocześnie, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą uregulowana jest m.in. w § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Organ stwierdził, że bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji sprawa ich umieszczenia na istniejącej już podbudowie słupowej linii energetycznej w świetle Prawa budowlanego, na które powołał się Przedsiębiorca, gdyż brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji zezwalających na lokalizację, a następnie zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia poszczególnych urządzeń. GDDKiA wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż umieszczanie elementów sieci telekomunikacyjnej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, w rozpatrywanym przypadku nie było podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce. W związku z tym, w celu usunięciu przedmiotowych urządzeń z pasa drogowego zasadne było orzeczenie o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Na wskazaną wyżej decyzję Przedsiębiorca wniósł skargę, w której żądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w związku z nieprawidłowym zastosowaniem art. 36 oraz 40 ust. 2 pkt 3, ust. 5 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.; 2) wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. w sytuacji, gdy dla jej wydania niezbędne było uzyskanie decyzji o nakazie rozbiórki; 3) obrazę art. 4 pkt 15a lit. b u.d.p.; 4) obrazę art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez jego niezastosowanie; 5) obrazę art. 107 k.p.a. przez nieprawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że organ pominął fakt, iż przepisu art. 36 u.d.p. nie stosuje się w sytuacji, gdy dla przywrócenia stanu poprzedniego niezbędne jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Przedsiębiorcy GDDKiA błędnie założył, że skoro do budowy obiektu budowlanego, jakim jest linia telekomunikacyjna, nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, to dla jego rozbiórki nie jest także wymagana decyzja o nakazie rozbiórki. Skarżący stwierdził, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ błędnie przyjął, iż przedmiotem postępowania jest urządzenie telekomunikacyjne zlokalizowane w pasie drogowym, przy czym jak wskazał Przedsiębiorca, ustawa o drogach publicznych w art. 4 ust. 15a wprowadziła rozróżnienie na urządzenia infrastruktury oraz na linie telekomunikacyjne, co w jego ocenie prowadzi do wniosku, że linia telekomunikacyjna zlokalizowana na słupach elektroenergetycznych nie wypełnia definicji urządzenia, którego dotyczy nakaz usunięcia. W konsekwencji w ocenie Przedsiębiorcy prowadzi to do wniosku, że organ nakazując usunięcie urządzenia, dopuścił się wydania rozstrzygnięcia niewykonalnego, gdyż żadne urządzenie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych należące do Skarżącego nie jest zlokalizowane w pasie drogowym znajdującym się pod zarządem organu. Przedsiębiorca podniósł jednocześnie, że lokalizacja linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym została dokonana na podstawie art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 880, z późn. zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu". Skarżący zwrócił uwagę, że przepis ten jest źródłem obowiązku udostępnienia nieruchomości na potrzeby lokalizacji linii telekomunikacyjnej. Przedsiębiorca wskazał, że wprawdzie przepisy przywołanej ustawy wprowadzają uregulowanie, zgodnie z którym lokalizacja linii telekomunikacyjnych winna odbywać się z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych jednakże dotyczy to okoliczności negatywnych wymienionych w art. 39 ustawy o drogach publicznych, stanowiących katalog zamknięty, uniemożliwiających lokalizację linii w pasie drogowym. Zdaniem Skarżącego fakt lokalizacji linii telekomunikacyjnej bez zezwolenia nie prowadzi do konieczności jej rozbiórki czy usunięcia linii telekomunikacyjnej. Przedsiębiorca zwrócił przy tym uwagę, że rola organu została ograniczona do oceny czy w istocie usytuowanie linii telekomunikacyjnej narusza uregulowania art. 39 u.d.p. i tylko to może stanowić przyczynę usunięcie linii telekomunikacyjnej. Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że nie musiał on uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż otrzymał uprawnienie do korzystania z pasa drogi w drodze art. 33 ustawy o wspieraniu. Przedsiębiorca wywiódł, że usunięcie urządzenia telekomunikacyjnego nie leży w interesie społecznym, gdyż przez sporny kabel światłowodowy dostarczany jest sygnał do poszczególnych gospodarstw domowych, co przeciwdziała wykluczeniu cyfrowemu obywateli i jest zgodne z art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, umożliwiającym przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu umieszczanie infrastruktury na nieruchomościach bez zezwolenia właściciela czy zarządcy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że urządzenia telekomunikacyjne zostały podwieszone przez stronę na istniejących słupach sieci energetycznej i zarazem zgodnie z art. 4 pkt 15a lit. b u.d.p. w istniejącym kanale technologicznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 pkt b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy umieszczenie w pasie drogi publicznej urządzeń telekomunikacyjnych w trybie ustawy o wspieraniu może odbywać się bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że stosownie do treści art. 33 ustawy o wspieraniu właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości (ust. 1). Korzystanie z nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest odpłatne, chyba że strony umowy, o której mowa w ust. 3, postanowią inaczej (ust. 2). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (ust. 3). Warunki korzystania z pasa drogowego ustala się na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych (ust. 4). W ocenie Sądu powyższe oznacza, że na zarządcy drogi publicznej spoczywał obowiązek udostępnienia pasa drogi publicznej na wskazane powyżej cele, przy czym zajęcie pasa drogowego następuje nie na zasadzie dowolności, ale na zasadach określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji powyższego zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Odnotować w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o wspieraniu odsyłając do przepisów ustawy o drogach publicznych, nie wskazują żadnego konkretnego przepisu. Tym samym zdaniem Sądu za niezasadne należy uznać stwierdzenie Skarżącego, że umieszczenie w pasie drogi publicznej urządzeń telekomunikacyjnych podlega jedynie ograniczeniu wynikającemu z art. 39 u.d.p. Wspomniany bowiem zabieg legislacyjny odsyłający w art. 33 ust. 4 ustawy o wspieraniu do postanowień ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w przypadku zajęcia pasa drogowego na potrzeby realizacji przedsięwzięć telekomunikacyjnych działanie takie podlega nie tylko ograniczeniom wynikającym z art. 39 u.d.p., ale również wymaga spełnienia wymagań dotyczących legalności zajęcia pasa drogowego, w tym w szczególności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w postanowieniach art. 40 u.d.p. W świetle powyższego w ocenie Sądu GDDKiA prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował przepisy art. 40 u.d.p. z zachowaniem art. 33 ustawy o wspieraniu. Jednocześnie Sąd rozpoznając złożoną skargę, nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 8 ani art. 11 k.p.a. Organ badając zajęcie pasa drogowego, prawidłowo zebrał materiał dowodowy, przeprowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a decyzja zawiera uzasadnienie wyjaśniające przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 u.d.p., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia bądź z naruszeniem warunków tego zajęcia jest zobowiązany do nakazania w drodze decyzji administracyjnej przywrócenia stanu poprzedniego, a powyższy obowiązek nie występuje wyłącznie w przypadku, gdyby wymagało to uzyskania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W tym miejscu należy odnotować, że w niniejszej sprawie Skarżący zajął pas drogowy przez umieszczenie światłowodu na istniejącej infrastrukturze technicznej należącej do innego podmiotu, w związku z czym przywrócenie stanu poprzedniego wymaga jedynie usunięcia światłowodu z pasa drogi publicznej bez usuwania istniejących słupów sieci energetycznej. W świetle powyższego zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył art. 36 ani art. 4 pkt 15 lit. b u.d.p. Na marginesie powyższego należy zauważyć, że umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej bądź linii telekomunikacyjnej w istniejącym kanale technicznym stanowi zajęcie pasa drogowego wymagające uzyskania stosownego zezwolenia. Odnotować bowiem należy, że art. 40 ust. 1 u.d.p. nie dokonuje rozróżnienia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie urządzeń czy linii bezpośrednio w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa przez umieszczenie tych obiektów w istniejącym kanale technologicznym. Rozpatrując sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 k.p.a. GDDKiA wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, prawidłowo wskazał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie zajęcia przez Skarżącego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Spełnione tym samym, zostały wymogi przywołanego przepisu regulującego postępowanie administracyjne. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ani stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.