VI SA/Wa 1024/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi "J." w S., Bułgaria na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "J." w S., Bułgaria kwotę 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2003 r. i nałożył na firmę pod nazwą "J." z Bułgarii karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano przepisy art. 19 ust.1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami) oraz lp. 1.3.1. załącznika do tej ustawy w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452). W uzasadnieniu decyzji podano następujący stan faktyczny: Dnia [...] września 2003 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego na drodze krajowej nr [...] zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca pojazdu przedstawił do kontroli dokument przewozowy WZ, w którym jako nadawca towaru wpisana była [...] S.A. natomiast jako odbiorca figurowała firma "[...] " S.J. z siedzibą w M. W prawem przewidzianym terminie strona wniosła odwołanie, w którym argumentuje, że w chwili kontroli wykonywany był międzynarodowy transport drogowy na trasie [...] -Bułgaria. Firma wykonująca przewóz została wynajęta przez inny podmiot gospodarczy, aby dokonać transportu drogowego na rzecz firmy "[...]", która w sposób stały współpracuje z firmą "[...]" W momencie kontroli w pojeździe znajdowały się słoje, które następnie miały zostać przewiezione do [...] w celu oclenia, a następne wywiezione poza teren Polski. Mając powyższe okoliczności na uwadze Główny Inspektor wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym przewóz kabotażowy jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika drogowego przewozu kabotażowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wymaga zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że analiza materiału dowodowego doprowadziła go do przekonania, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i brak jest podstaw prawnych dla jej zakwestionowania. W chwili kontroli kierowca przedstawił dokument - list CMR, który jest dowodem zawarcia umowy przewozu. Z dokumentu tego jednoznacznie wynikało, że wykonywany był transport pomiędzy dwoma punktami na terenie RP. Główny Inspektor nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, iż pojazd był w trakcie wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bowiem zapisy zawarte w liście przewozowym CMR, który zgodnie z prawem jest dowodem zawarcia umowy przewozu, świadczyły o tym, że przejazd w ruchu międzynarodowym rozpoczynał się z [...] a kończył na terenie Bułgarii w miejscowości [...]. Ponadto na fakturach załączonych do akt sprawy widnieją firmy mające swoje siedziby na terenie RP (firma "[...]" i firma "[...]"). W skardze do Sądu właściciel firmy J. J. wnosząc o uchylenie decyzji jako naruszającej przepisy prawa podnosi, że okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy transport był transportem międzynarodowym związanym bezpośrednio z umową handlową pomiędzy firmą polską a bułgarską. W momencie kontroli drogowej pojazd wraz z naczepą należący do skarżącego przewoził słoje przeznaczone na eksport do Bułgarii. Transport ten odbywał się na zlecenie firmy "[...] " za pośrednictwem firmy "[...] " Spółka z o.o. w W., która zleciła przewóz słoi od producenta tzn. [...] S.A. do Bułgarii via Urząd Celny w [...]. Zlecający posiada z firmą "[...]" w M. kontrakt obejmujący wyłączną produkcję przetworów warzywnych w przewożonych słojach TO 314, zaś [...] ma wyłączność na wykorzystywanie tych słoi. W momencie kontroli drogowej samochód skarżącego był w drodze do Urzędu Celnego w [...] w celu dokonania odprawy przed wyjazdem do Bułgarii, co potwierdzają wyjaśnienia złożone przez przedstawiciela [...]. W wyjaśnieniach składanych w toku postępowania skarżący przedstawił całość operacji handlowych oraz dowody na poparcie zasadności swoich twierdzeń. Z treści tych dowodów zdaniem skarżącego, jednoznacznie wynika, że "[...]" sprzedaje wyprodukowane w [...] słoje TO 134 firmie "[...]", zaś ta dostarcza firmie "[...]" gotowe przetwory warzywne w tych słojach a produkty te sprowadzane są bezpośrednio z Bułgarii. W celu przeprowadzenia takiej operacji handlowej konieczne było wykonanie transportu dla dostarczenia towaru do Urzędu Celnego w [...] i dalej do Bułgarii. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym gdyż skarżący nie wykonywał transportu wewnątrz Polski na potrzeby własne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargo jako niezasadnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, nie zaś na skarżącym, gdyż to organ z tego faktu wywodzi obowiązek zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej. W ocenie Sądu wykonywanie przez skarżącego takiego przewozu nie zostało w sprawie udowodnione w dostatecznym stopniu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż to organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy a zatem nie może ograniczyć się jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przepis art. 4 pkt. 12 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji stanowił, że przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położony na terytorium Polski. Przepis ten nie precyzuje bliżej co rozumie się przez "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna zatem odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a zatem uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczania towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Jednakże nie może być to jakiekolwiek przemieszczanie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski. Kryteria przewozu kabotażowego będzie spełniać niewątpliwie przewóz towaru wykonywany przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe na terenie Polski z miejsca A jako miejsca załadunku do miejsca B jako miejsca wyładunku przy założeniu, że w następstwie takiego przewozu dochodzi do przeniesienia własności (posiadania) rzeczy. Natomiast w przedmiotowej sprawie najistotniejsze dokumenty świadczące o charakterze kontrolowanego przewozy zostały dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Wcześniej skarżący nie miał takiej możliwości bowiem decyzja organu została wydana w dniu kontroli czyli w dniu [...] września 2003 r. Podkreślić trzeba, że zgodnie z regulacją zawartą w art.87 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca nie był zobowiązany do wyposażenia kierowcy w tego typu dokumenty. W tej sytuacji na organie II instancji spoczywał obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonania jego analizy z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz uzasadnienia swojej decyzji stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże organ rozpoznając sprawę ponownie w wyniku wniesionego odwołania nie ocenił wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącego oraz nie dokonał prawidłowej analizy treści tych dokumentów z punktu widzenia całokształtu stosunków handlowych dotyczących transakcji zawieranych przez firmy: [...],[...] oraz [...]. Jako podstawę faktyczną ustalenia, iż miał miejsce przewóz kabotażowy Główny Inspektor Transportu Drogowego przyjął międzynarodowy list przewozowy CMR, z którego wynikało, że przewóz w ruchu międzynarodowym rozpoczynał się w [...] a kończył w miejscowości [...] w Bułgarii. Natomiast całkowicie uszła uwadze organu okoliczność, że w liście przewozowym CMR jako przewoźnika wskazuje się firmę [...] z Bułgarii, nie zaś nazwę firmy skarżącego. Natomiast z treści wymienionej w tym liście przewozowym faktury nr [...] z dnia [...] września 2003 r. wynika, że przedmiotowe słoje TO 314 mają być załadowane w [...]. Faktura ta została wystawiona przez firmę "[...]"z [...] jako sprzedawcę słoi, zaś nabywcą słoi (pustych) według tej faktury była firma "[...]" z miejscowości [...] w Bułgarii, która z kolei figuruje w liści przewozowym CMR jako odbiorca przesyłki. Jednocześnie podkreślić należy, iż Międzynarodowy Samochodowy List Przewozowy (CMR) stanowi dowód zawarcia umowy o zarobkowy przewóz drogowy towarów pojazdami jeżeli miejsce przyjęcia przesyłki do przewozu i miejsce przewidziane dla jej dostawy, stosownie do ich oznaczenia w umowie, znajdują się w dwóch różnych krajach (art. 1 i 4 Załącznika do Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów CMR). Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wskazał w uzasadnieniu decyzji dlaczego w swojej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie pominął inne dowody przedstawione przez skarżącego ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że na fakturach widnieją firmy mające swoje siedziby na terenie RP. Dotyczy to zwłaszcza zlecenia transportowego z dnia [...] września 2003 r. gdzie wskazano adres załadunku przedmiotowego towaru w [...] i adres rozładunku w miejscowości [...] w Bułgarii, co pokrywa się z treścią faktury nr [...]. Nie rozważono także innych dokumentów przedstawionych przez skarżącego potwierdzających, iż przedmiotowy przewóz stanowił wykonanie szeregu transakcji handlowych pomiędzy firmami : [...],[...] i [...] S.A a firmą "[...]" z Bułgarii. Transakcje te, jak wskazuje strona w skardze, co do zasady polegały na tym, iż szklane słoje oznaczone numerem TO 314 były produkowane w [...] w [...] na zlecenie firmy "[...]" ( vide oświadczenie z dnia [...] i [...] września 2003 r. ), zaś następnie sprzedawane przez firmę "[...]" firmie "[...]" z [...] ( vide faktura sprzedaży z dnia [...] września 2003 r. nr [...]). Natomiast firma "[...]" dostarczała firmie "[...]" gotowe przetwory warzywne w słojach ( vide umowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.) wcześniej eksportując te słoje (puste) do Bułgarii do firmy "[...]" ( vide faktura sprzedaży nr [...] wymieniona w liście przewozowym). Dodatkowo trzeba zauważyć, że w swoim uzasadnieniu organ II instancji ostatecznie nie wskazał jakie miejscowości położone na terytorium Polski zostały uznane przez niego za miejsce załadunku i miejsce rozładunku towaru. Ustalenie i konkretne wskazanie tych miejsc jest konieczne dla przyjęcia, że był wykonywany przewóz kabotażowy w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Rozpoznając sprawę ponownie w opisanym wyżej kierunku organ oceni cały zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze treść listu CMR należy też pamiętać, że wystawienie listu przewozowego nie wyklucza istnienia pomiędzy stronami porozumienia nie objętego treścią tego dokumentu, jednakże w stosunku do dalszych przewoźników rozstrzygające znaczenie ma treść listu przewozowego. Ponadto organ winien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd skargę uwzględnił bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.