VI SA/Wa 1024/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie autoryzacji laboratorium oddala skargę A. Spółka Akcyjna z siedzibą w J. złożyła dnia 21 lipca 2006 r. do Ministra Zdrowia wniosek o wydanie decyzji o autoryzację laboratorium A. w celu uzyskania notyfikacji w zakresie analiz dymu produktów tytoniowych i poboru prób papierosowych. Powołała się przy tym na art. 19 i 20 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2087, ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa, oraz art. 61 i 104 k.p.a. W uzasadnieniu spółka wskazała, że laboratorium badawcze miałoby wykonywać badania parametrów, które muszą spełniać papierosy produkowane na rynek wewnątrzunijny. Do tego, by laboratorium mogło wykonywać takie badania i dostarczać je firmom na innych rynkach unijnych niezbędna była autoryzacja dokonana przez właściwy organ administracji państwowej. Po autoryzacji minister właściwy do spraw gospodarki miał dokonać notyfikacji laboratorium, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy. A. wskazała, że w swej strukturze organizacyjnej ma laboratorium chemiczne Działu Zarządzania Jakością, zajmujące się między innymi badaniem zawartości nikotyny, substancji smolistych i tlenku węgla w dymie papierosowym. Spełniało ono wszystkie warunki konieczne do uzyskania autoryzacji, określone w art. 19 ust. 2 i 3 ustawy. Posiadało certyfikat [...] (nr[...]) w zakresie badań zawartości tlenku węgla, substancji smolistych i nikotyny, ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej oraz spełniało wymagania określone w przepisach odrębnych – § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczonych na opakowaniach wyrobów tytoniowych oraz w Polskiej Normie nr [...] w sprawie "Ogólnych wymagań dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących". W laboratorium zatrudniono personel o odpowiedniej wiedzy technicznej, dysponuje także odpowiednim sprzętem laboratoryjnym. Ponadto jest ono niezależne i bezstronne w stosunku do podmiotów powiązanych z procesem produkcji wyrobów, jak również przestrzega przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Minister Zdrowia umorzył postępowanie w sprawie z ww. wniosku, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że wymagania dotyczące wyrobów tytoniowych zostały określone ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55, ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji smolistych w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.). W myśl tych przepisów, minister właściwy do spraw zdrowia był zobowiązany do ustanowienia w drodze rozporządzenia listy laboratoriów kontrolnych, przy czym zobowiązanie to nie obejmowało autoryzacji innych laboratoriów na zasadach przepisów ustawy o systemie oceny zgodności, ani na zasadach odrębnych. Wobec tego wyroby tytoniowe nie podlegają systemowi oceny zgodności w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oceny zgodności. Przepisy wspomnianej ustawy nie dotyczą laboratoriów badających wyroby tytoniowe. Dlatego też, z uwagi na brak normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i ulegało umorzeniu. A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji oraz merytoryczne rozpatrzenie wniosku poprzez wydanie decyzji o autoryzacji laboratorium. Opisanej wyżej decyzji spółka zarzuciła naruszenie szereg przepisów postępowania administracyjnego: art. 7-10 oraz art. 65, a także przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu (cytowanej dalej jako ustawa tytoniowa), jak również § 3 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji smolistych w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (cytowanego dalej jako rozporządzenie). W uzasadnieniu spółka wskazała, że wniosek nie dotyczył wyrobów tytoniowych, lecz autoryzacji laboratorium w celu i na zasadach przewidzianych w art. 4.2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych (Dz. U. UE.L. z 2001 r. nr 194, str. 26 i n.), zwanej dalej Dyrektywą. Spółka wywodziła, że cytowany przepis Dyrektywy został implementowany w polskim systemie prawnym poprzez nowelizację art. 10 ustawy tytoniowej, ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Przepis ten wskazywał na Ministra Zdrowia jako organ właściwy do określenia sposobu ustalenia i wykazu laboratoriów kontrolnych uprawnionych do ustalania zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie papierosowym, przy uwzględnieniu podstawowych standardów w tej dziedzinie, określonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Natomiast z § 3 rozporządzenia, wydanego na podstawie ww. art. 10 ustawy tytoniowej, wynikać miało, że każde laboratorium posiadające akredytację uznawaną w krajach Unii Europejskiej było uprawnione do ustalania zawartości substancji szkodliwych w dymie tytoniowym i powinno być ujęte w wykazie laboratoriów kontrolnych. Jednocześnie przy założeniu, że powyższe przepisy krajowe stanowiły implementację Dyrektywy, to wykaz laboratoriów kontrolnych należało utożsamiać z listą zatwierdzonych laboratoriów, o której mowa w Dyrektywie. Celem wniosku A. było właśnie wpisanie jej laboratorium na tą listę. Do procedury określonej w ustawie o systemie oceny zgodności spółka odwołała się wyłącznie w drodze analogii, z uwagi na brak uregulowań dedykowanych temu konkretnemu zagadnieniu, którego dotyczył jej wniosek. W dalszej części spółka wywodziła, że Minister Zdrowia w przypadku stwierdzenia po swojej stronie braku kompetencji do rozpatrzenia sprawy, winien był przekazać sprawę do organu właściwego. Natomiast umorzenie postępowania z uwagi na brak właściwych procedur krajowych uniemożliwiło merytoryczne rozpatrzenie wniosku i świadczyło o naruszeniu wspólnotowego porządku prawnego poprzez niedostosowanie ustawodawstwa krajowego do wspólnotowego porządku prawnego. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Zdrowia nie miał kompetencji wynikających z ustawy o systemie oceny zgodności, a dotyczących laboratoriów badających wyroby tytoniowe. Ustawa regulująca wymogi dotyczące niektórych wyrobów tytoniowych nie zawierała bowiem odwołania do ustawy o systemie oceny zgodności. Z kolei prawa i obowiązki Ministra Zdrowia dotyczące nadzoru nad niektórymi właściwościami wyrobów tytoniowych określone zostały w ustawie tytoniowej. Organ stwierdził jednocześnie, że zgodność z Dyrektywą wspomnianej ustawy i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, nie jest kwestionowana. Wynikający z art. 10 ustawy tytoniowej obowiązek został przez organ wypełniony, między innymi poprzez zmniejszenie szkód zdrowotnych wywołanych przez choroby odtytoniowe, skuteczność nadzoru nad wyrobami tytoniowymi. Uwzględnił tym samym cele polityki zdrowotnej, którym służyć miała ustawa, oraz podstawowe standardy w tej dziedzinie określone przepisami prawa Unii Europejskiej, dostosowując zarówno normy dopuszczalnej zawartości substancji szkodliwych, jak i wymagania dotyczące laboratorium kontrolnego, do standardów określonych przepisami unijnymi. Organ wywodził, że nadzór nad wyrobami tytoniowymi zapewnić miało laboratorium kontrolne, posiadające odpowiednie warunki techniczne i kadrowe, nadzorowane z kolei przez odpowiednie władze państwowe. Warunki te spełniał Oddział Laboratoryjny do Spraw Krajowej Kontroli Substancji Szkodliwych w Wyrobach Tytoniowych przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L., który ustanowiono laboratorium kontrolnym na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2004 r. Natomiast analogie pomiędzy ustawą tytoniową w zakresie dotyczącym ustanawiania laboratoriów kontrolnych, a ustawą o systemie oceny zgodności, uznał za nieuprawnione. Z powyższego organ wywodził, że sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu przez organ administracji, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. Ani bowiem minister właściwy do spraw zdrowia, ani też żaden inny organ administracji nie posiadał kompetencji w przedmiocie sprawy, zatem przekazanie wniosku według właściwości, w trybie art. 65 k.p.a., było niemożliwe. Tym samym przychylenie się do wniosku byłoby naruszeniem prawa, przez co pozostawałoby w sprzeczności z art. 7 k.p.a. i skutkowałoby podważeniem zaufania do organów państwa, naruszając zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. Wydana decyzja nie naruszała także art. 9 k.p.a., zawierała bowiem wyczerpujące omówienie wszystkich okoliczności prawnych uniemożliwiających wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Jako niezasadny ocenił również organ zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W jego ocenie strona nie wykazała bowiem związku przyczynowego pomiędzy niezawiadomieniem jej o zebraniu materiału dowodowego, a niekorzystnym dla niej wynikiem sprawy. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję. Domagała się uchylenia skarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: – art. 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych – art. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych; oraz przepisów postępowania, to jest art. 7-10 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca spółka argumentowała, że dotychczasowe postępowanie świadczy o naruszeniu przepisów polskiego prawa materialnego, to jest art. 10 ustawy tytoniowej oraz § 3 rozporządzenia poprzez postępowanie organu administracji uniemożliwiające ich zastosowanie, względnie o tym, że wspomniane przepisy są niezgodne z prawem wspólnotowym, w szczególności z Dyrektywą. Odnośnie pierwszej z tych możliwości (naruszenia przepisów polskiego prawa materialnego) skarżąca powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z jej stanowiskiem, o ile art. 10 ustawy tytoniowej i § 3 rozporządzenia stanowią implementację Dyrektywy 2001/37/WE, to każde laboratorium posiadające akredytację uznawaną w krajach Unii uprawnione jest do wykonywania badań zawartości substancji szkodliwych dla zdrowia w dymie tytoniowym. W konsekwencji może też ubiegać się o wpis na listę, o której mowa w Dyrektywie. W takim stanie rzeczy Minister Zdrowia winien był przeprowadzić postępowanie merytoryczne i sprawdzić, czy laboratorium skarżącej spełnia kryteria i posiada odpowiednią akredytację. Nie wydając natomiast rozstrzygnięcia merytorycznego, pozbawił skarżącą możliwości wpisu jej laboratorium na właściwą listę i naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i procedury. Umarzając postępowanie, odmawiając przekazania sprawy według właściwości rzeczowej, organ uniknął jej załatwienia. Tym samym naruszył art. 7 k.p.a., bowiem nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy. Natomiast sposób prowadzenia postępowania – unikanie rozstrzygnięcia merytorycznego - mógł spowodować brak zaufania do organów państwa, co z kolei stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Z kolei naruszenie art. 9 k.p.a. wynikało zdaniem skarżącej z niedopełnienia obowiązku poinformowania strony o stosownym trybie załatwienia sprawy i organie do tego właściwym. Ustalenie, że dokonana przez organ interpretacja przepisów była prawidłowa, oznaczałoby, że Rzeczpospolita Polska nie wywiązała się z obowiązku implementacji Dyrektywy w zakresie art. 4 ust. 1-3. Przepisy krajowe nie określały bowiem kryteriów zatwierdzenia laboratoriów i umożliwiających to stosownych procedur. Powtarzając argumenty przytoczone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wskazała na stanowisko, jakie organ zajął podczas opiniowania projektu rozporządzenia. Minister Zdrowia twierdził wówczas, że zapisy rozporządzenia nie będą stanowić przeszkody do uznawania badań wykonanych w laboratoriach posiadających stosowną akredytację. Jako dowód, skarżąca przedstawiła skierowane do niej pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia 24 maja 2006 r. W dalszej części, powołując się na zasadę prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym oraz zasadę bezpośredniego skutku i bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, skarżąca argumentowała, że brakujące normy ustawodawstwa polskiego uzupełnić należałoby normami wynikającymi z Dyrektywy. W przedmiotowej sprawie oznaczałoby to uznanie, że Minister Zdrowia winien był przesłać do Komisji Europejskiej listę laboratoriów spełniających kryterium ustalone w rozporządzeniu, to jest posiadających akredytację uznawaną w Unii Europejskiej. Tymczasem pomimo upływu terminu do wykonania tej czynności, Minister Zdrowia nie przekazał listy, która zawierałaby chociażby powołane w uzasadnieniu decyzji Ministra laboratorium w L. Na oficjalnej stronie internetowej Komisji Europejskiej zamieszczona była natomiast lista laboratoriów znajdujących się w innych państwach członkowskich, które posiadały akredytację tej samej instytucji, co laboratorium skarżącej. Powołując się na zasadę jednolitej wykładni prawa wspólnotowego, skarżąca wskazała na konieczność traktowania zgłoszonego przez nią laboratorium na równi z analogicznymi jednostkami w innych krajach Unii. Skarżąca spółka wskazała również na możliwość wystąpienia przez Sąd z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w trybie art. 234 Traktatu Wspólnot Europejskich. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ powtórzył przy tym argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Podkreślił przy tym, że cele Dyrektywy zostały osiągnięte poprzez implementację jej postanowień do przepisów ustawy tytoniowej oraz do rozporządzenia z dnia 24 lutego 2004 r. Ponadto argumentował, że uznaje wyniki badań zawartości w dymie tytoniowym substancji szkodliwych, które wykonano w laboratoriach spełniających określone wymagania. Wskazał jednak, że nie można tego utożsamiać z akredytacją, czy też zatwierdzeniem danego laboratorium. Jedynym bowiem zatwierdzonym przez Ministra Zdrowia Laboratorium pozostawało to przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Zaskarżonej decyzji postawiono, obok zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania. Należy zatem stwierdzić, iż organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z tymi przepisami (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.). Organ oparł rozstrzygnięcie na całokształcie materiału dostępnego w sprawie uzasadniając decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie art. 10 k.p.a., w szczególności nie podała jakie czynności w prowadzonym postępowaniu mogłyby zostać przeprowadzone przez organ ponownie rozpatrujący sprawę. W swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołała żadnych dowodów, które chciałaby przeprowadzić. Organ administracji wydał rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, bowiem brak było podstaw do zajęcia stanowiska merytorycznego. Uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż ani on, ani żaden inny organ administracji publicznej nie był umocowany do rozstrzygnięcia sprawy przez podjęcie merytorycznej decyzji administracyjnej. W tych warunkach zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, mogło stanowić jedyną podstawę decyzji. Skarżąca, A. Spółka Akcyjna z siedzibą w J., złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie autoryzacji laboratorium w celu uzyskania jego notyfikacji. W jej ocenie decyzja naruszyła art. 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami oraz używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55, ze zm.) oraz wydany na jej podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji smolistych w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.). Nadto postawiono zarzut naruszenia art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/37/WE z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych. Stosownie do art. 10 powołanej ustawy minister właściwy do spraw zdrowia określił, w drodze rozporządzenia, dopuszczalną zawartość substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie papierosowym, sposób ustalania i wykaz laboratoriów kontrolnych uprawnionych do ustalania zawartości tych substancji, a także treść, formę graficzną i sposób umieszczania ostrzeżeń i informacji, o których mowa w art. 9, biorąc pod uwagę rozróżnienie ostrzeżeń przed szkodliwością używania tytoniu na powszechne i dodatkowe oraz uwzględniając cele polityki zdrowotnej realizowanej ustawą, a w szczególności: 1) zmniejszenie rozpowszechnienia i intensywności używania wyrobów tytoniowych, 2) zmniejszenie szkód zdrowotnych wywołanych przez choroby odtytoniowe, 3) skuteczność nadzoru nad wyrobami tytoniowymi, a także podstawowe standardy w tej dziedzinie określone przepisami prawa Unii Europejskiej. Wydając ww. rozporządzenie określił w jego § 2 dopuszczalną zawartość tych substancji, sposób ich ustalania i oznaczania oraz na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia podał w jego załączniku wykaz laboratoriów kontrolnych uprawnionych do ustalania zawartości tych substancji w dymie papierosowym. Jednocześnie, jak podano w rozporządzeniu, dokonało ono transpozycji Dyrektywy 2001/37/WE z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie dostosowania ustaw, rozporządzeń i przepisów administracyjnych państw członkowskich dotyczących produkcji, prezentacji i sprzedaży wyrobów tytoniowych (Dz. Urz. WE L 194 z 18.07.2001, str. 26 i n.). Zgodnie z powołanym § 3 ust. 1 rozporządzenia w załączniku wskazano jako laboratorium uprawnione do przeprowadzania badań, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, Oddział Laboratoryjny do spraw Krajowej Kontroli Substancji Szkodliwych w Wyrobach Tytoniowych przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L.. Z powołanych przepisów (art. 10 ustawy i § 2 oraz z § 3 ust. 1 rozporządzenia) nie sposób wyprowadzić uprawnienia organu administracji, a tym bardziej jego obowiązku, do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie żądanie spółki. Wskazując na § 3 ust. 2 rozporządzenia spółka wywodziła, że przepis ten uzasadnia uwzględnienie jej wniosku, także z uwagi na treść art. 4 ust. 3 Dyrektywy. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie stanowiska tego nie można podzielić. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia "uznawane są również wyniki badań substancji, o których mowa w § 2 ust. 1, wykonywanych w innych laboratoriach posiadających akredytację w zakresie tych badań uznawaną w państwach członkowskich Unii Europejskiej". Spółka posiada uprawnione laboratorium w Wielkiej Brytanii, zgodnie zatem z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia wyniki jego badań są uznawane w Polsce. Natomiast z powyższego przepisu nie można wyprowadzić tak dalece idącego wniosku, jaki jest reprezentowany przez skarżącą, że stanowi on podstawę dla organów administracji publicznej do autoryzacji w celu notyfikacji laboratorium zajmującego się takimi badaniami. Przepis ten bowiem stanowi jedynie, co do zasady, o uznawaniu wyników badań laboratoriów posiadających akredytację uznaną w państwach członkowskich Unii. Jego treścią jest zatem uznawanie wyników badań tych laboratoriów, a nie ich akredytacja w celu notyfikacji. Uprawnienia organu administracji, do spełnienia żądania skarżącej, nie sposób wywieść także z przepisów Dyrektywy. Stosownie bowiem do jej art. 1, Dyrektywa ta przyjmuje jako podstawę wysoki poziom ochrony zdrowia, a jej celem jest, zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących maksymalnych zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach oraz ostrzeżeń odnoszących się do zdrowia i innych informacji, które mają pojawiać się na jednostkowych opakowaniach wyrobów tytoniowych, łącznie z niektórymi środkami dotyczącymi składników oraz opisów wyrobów tytoniowych. Jak wspomniano wyżej, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji smolistych w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych, dokonało transpozycji przepisów Dyrektywy, zgodnie z jej art. 1. Skarżąca jednakże reprezentowała stanowisko, iż przepisy art. 4 ust. 1 do 3 Dyrektywy uprawniały ją do wystąpienia z wnioskiem o akredytację w celu notyfikacji swojego laboratorium. Wskazać zatem należy, iż przepisy te określają: normy według, których mierzy się substancje szkodliwe i dokładność wskazań tych substancji podawanych na opakowaniach - art. 4 ust. 1 Dyrektywy, kto te badania przeprowadza lub sprawdza (zatwierdzane i monitorowane przez właściwe władze Państw Członkowskich laboratoria) – art. 4 ust. 2 Dyrektywy – oraz dodatkowe wymagania Państwa Członkowskiego od producentów lub importerów wyrobów tytoniowych, przy czym Państwo Członkowskie może żądać by badania dodatkowe były przeprowadzone w zatwierdzonym przez nie laboratorium (art. 4 ust. 3 Dyrektywy). Przytoczone przepisy Dyrektywy nie umocowują organu administracji do akredytacji w celu notyfikacji laboratorium skarżącej. Natomiast to, na co zwrócił organ administracji, zatwierdzenie laboratorium w L., o jakim mowa w art. 4 ust. 2 Dyrektywy, nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r., a nie w trybie postępowania o jego akredytację w celu notyfikacji. Zarzut skarżącej o braku informacji na stronie internetowej Komisji Europejskiej o Oddziale Laboratoryjnym do spraw Krajowej Kontroli Substancji Szkodliwych w Wyrobach Tytoniowych przy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L., jako o laboratorium uprawnionym do przeprowadzania badań, przy uznaniu nawet za trafny, w ocenie Sądu nie miał wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet właściwe organy administracji publicznej nie spełniły dotychczas wymagania określonego w art. 4 ust. 2 Dyrektywy – przekazania wykazu zatwierdzonych laboratoriów – to, w ocenie Sądu, nie zachodziła wątpliwość co do rozumienia przepisów wspólnotowych, wymagająca zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o ich wykładnię. Skarżąca spółka podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, na co także zwróciła uwagę w skardze, iż jej żądanie oparte było, per analogiam, na przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Organ administracji stwierdził nietrafność zastosowania tych przepisów, z czym należy się zgodzić. Stosownie bowiem do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane działać na podstawie przepisów prawa regulujących wprost dany stan faktyczny i nie mogą rozstrzygać sprawy na podstawie regulacji dotyczących "podobnych" stanów faktycznych. Innymi słowy organ, by wydać decyzję administracyjną, ma obowiązek wskazania konkretnego przepisu ustawy lub rozporządzenia wydanego na podstawie i w granicach umocowania ustawowego, który reguluje rozpatrywaną sytuację. Stosowanie analogii pozostaje w sprzeczności z zasadą konstytucyjną ochrony praw i wolności obywatelskich, na co zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27). Organy administracji nie mogą dokonywać ingerencji reglamentacyjnej wypełniając w ten sposób rzekome luki w prawie administracyjnym. Takie działanie przekreślałoby koncepcję istnienia wolności obywatelskich, dopuszczałoby bowiem możliwość każdej ingerencji organu administracji, w każdą sferę życia obywatela w trybie "wypełniania luk" (por. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, s. 167). W tych warunkach Wojewódzki Sąd administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.