VI SA/Wa 103/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi "L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. VI SA/Wa 103/08 UZASADNIENIE L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 300 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 marca 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w B. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącego do "L. Sp. z o.o. Kontrolowanym zespołem pojazdów przewożony był kontener załadowany mlekiem w proszku z K. do G. Przewóz ten wykonywany był w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżąca Spółkę. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego o 0,486 t (nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 10,486 t). Pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Kierowca podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. [...] zawiadomił skarżąca Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą pouczając ją o treści art. 10 § 1 k.p.a. W związku z otrzymanym zawiadomieniem skarżąca w piśmie z dnia 30 marca 2007 r. zarzuciła, że ważenie pojazdu nie zostało przeprowadzone z należytą starannością. Podniosła też, że wszczęcie postępowania przeciwko niej jest bezzasadne, gdyż zgodnie z art. 43 ustawy Prawo przewozowe wykonywanie czynności załadunkowych spoczywa na nadawcy, którym w tym wypadku była O. w K. Ponadto artykuły mleczarskie są ładowane bez udziału osób trzecich (w tym także kierowcy), a więc skarżąca jako przewoźnik nie miała możliwości ingerowania w rozmieszczenie worków z mlekiem w kontenerze. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 13g ust. 1 i art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z lp. 7 pkt 7 lit. b załącznika do ww. ustawy nałożył na skarżąca Spółkę karę pieniężną w kwocie 300 zł za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu silnikowego o 0,486 t. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż pomiaru pojazdu dokonano w miejscu spełniającym wymogi geodezyjne określone przez właściwe przepisy, przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych posiadających legalizacje Urzędu Miar, a kierujący pojazdem został pouczony o sposobie i warunkach przeprowadzenia ważenia oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Kierowca nie żądał jednak ponownego ważenia pojazdu oraz nie wniósł żadnych uwag do protokołu kontroli. Powoływanie się przez stronę na regulacje zawarte w ustawie Prawo przewozowe nie ma natomiast zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie reguluje ona kwestii odpowiedzialności za wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym. Zgodnie zaś z przepisami ustawy o drogach publicznych to wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym (w tym wypadku przewoźnik), a zarazem korzystający z drogi publicznej, jest odpowiedzialny za naruszenia przepisów tej ustawy. "L. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana bez poprawnej analizy stanu faktycznego powołując się na argumenty, które przedstawiła wcześniej w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. ( do odwołania załączono kopię ww. pisma). Skarżąca ponownie podniosła, że czynności załadunkowe wykonywane były przez O. w K., która powinna ponosić w związku z tym odpowiedzialność na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca jako załadowca mogła bowiem kontrolować jedynie, aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, nie miała natomiast żadnego wpływu na rozmieszczenie towaru w kontenerze. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 40 c, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z lp. 7 pkt. 7 lit. b załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 3, § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1861), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11, 5 t. (Dz. U. Nr 219, poz. 1860) utrzymał zaskarżoną decyzję [...] o Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy wskazał, iż za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Uprawnienia funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego w powyższym zakresie wynikają z art. 13g ust. 1 z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarzut strony zawarty w odwołaniu nie zasługuje więc w tym przypadku na uznanie. Odnośnie zasadności kary pieniężnej w orzeczonej wysokości, organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, iż wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z lp. 7 pkt 7 lit. b wyżej wymienionego załącznika powyższe naruszenie w postaci przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 10 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdu silnikowego o nacisku osi powyżej 10 t do 10, 5 t zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 300 złotych. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organem właściwym do rozkładania kar pieniężnych na raty lub ich umarzania jest natomiast organ I instancji, czyli w tym wypadku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca "L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponownie podniosła, iż zgodnie z art. 43 ustawy Prawo przewozowe do wykonania czynności załadunkowych zobowiązana była O. w K. Na żadnym etapie procesu załadunkowego skarżąca nie miała wpływu na rozmieszczenie towaru w kontenerze. Winę za powstałe przeciążenie osi ponosi więc na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym O. w K., gdyż wykonywała ona tzw. inne czynności związane z transportem. Skarżąca zarzuciła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się w ogóle w decyzji do argumentów przedstawionych przez nią w odwołaniu. Powołał się natomiast w decyzji na argumenty, których w odwołaniu nie było. Skarżąca wyraziła w związku z tym wątpliwość, że mogło dojść do pomylenia spraw na etapie postępowania odwoławczego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy. Kara pieniężna nakładana jest za naruszenie przepisów administracyjnych niezależnie od przyczyn, które legły u podstaw tych naruszeń. Kwestia winy lub jej braku leży więc poza zakresem badania i rozstrzygania przez organy inspekcyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada powyższym wymogom. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. (wide: odwołanie k-32 akt administracyjnych) oraz do argumentów powoływanych przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji. Treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazuje na to, że organ odwoławczy ustosunkował się w niej do odwołania wniesionego przez skarżąca od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego wydanej w innej sprawie. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się bowiem dwa odwołania skarżącej Spółki, jedno dotyczące przedmiotowej sprawy oraz drugie dotyczące sprawy oznaczonej numerem [...] (vide: k-30 akt administracyjnych). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje wyraźnie na to, że organ odwoławczy odniósł się w niej do argumentów strony powołanych w odwołaniu wniesionym w sprawie [...]. Nie ustosunkował się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących niniejszej sprawy. Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (...). Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów postępowania oraz błędy popełnione przez ten organ w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie oraz ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.