VI SA/Wa 1031/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę VI SA/Wa 1031/08 Uzasadnienie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 31 ust. 2a w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania K. M. od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2007 r., odmawiającej wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych tej izby, uchylił obie uchwały i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] – określanej dalej jako "Rada OIRP w [...]". Stan sprawy przedstawiał się następująco; K. M. przedłożyła w dniu [...] października 2007 r. wniosek o wpis na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] powołując się na złożony w dniach [...] września 2007 r. egzamin sędziowski. Doświadczenie potrzebne do wykonywania zawodu radcy prawnego zdobyła pracując w Biurze Prawnym Starostwa Powiatowego w N., w którym sporządzała opinie prawne, projekty umów cywilnych projekty uchwał Rady i Zarządu Powiatu oraz pisma procesowe. Występowała także w postępowaniach sądowych z upoważnienia Starosty N. oraz świadczyła pomoc prawną na rzecz komórek i jednostek organizacyjnych starostwa. W dniu [...] października 2007 r., wyznaczony przez Dziekana Rady OIRP w [...] zespół ds. wpisu na listę radców prawnych, na podstawie § 7 Regulaminu postępowania rad okręgowych izb radców prawnych i Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawach wpisu na listę radców prawnych i listę aplikantów radcowskich, prowadzenia tych list oraz stosowanych wzorów dokumentów, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2002 r. w sprawie postępowania rad okręgowych izb radców prawnych i Krajowej Rady Radców Prawnych w sprawach wpisu na listę radców prawnych i listę aplikantów radcowskich, prowadzenia tych list oraz stosowanych wzorów dokumentów (tekst ujednolicony), przeprowadził rozmowę z K. M., zgodnie z § 8 tego Regulaminu, stwierdzając m. in., że wnioskodawczyni posiada zadawalającą wiedzę o zasadach etyki wykonywania zawodu radcy prawnego, jednakże Rada OIRP w [...] na posiedzeniu w dniu [...] października 2007 r. podjęła uchwałę o odmowie wpisu. Zdaniem Rady obowiązujące przepisy uniemożliwiały dokonanie wpisu zainteresowanej na listę radców prawnych, gdyż nie odbyła aplikacji radcowskiej i nie złożyła egzaminu radcowskiego, wymaganego art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych. Nie mogła być również wpisana, na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) utracił moc z dniem 31 grudnia 2006 r., co wprost wynika, zdaniem Rady OIRP w [...] z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (Dz. U. Nr 206, poz. 1522) – część II wyroku. K. M. odwołała się od powyższej uchwały wnosząc o jej uchylenie i wpisanie na listę radców prawnych ewentualnie o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę OIRP w [...]. W odwołaniu podnosiła, że po zdaniu egzaminu sędziowskiego na ocenę dobrą plus pracowała w Biurze Prawnym Starostwa Powiatowego w N. na stanowisku referenta prawnego, przez co nabyła wymaganą praktykę do wykonywania zawodu radcy prawnego. Na dowód praktycznego stosowania prawa załączyła opinię radcy prawnego wymienionego biura stwierdzającą, że K. M. a wykazała się dużą znajomością prawa i właściwym jego zastosowaniem. W jej ocenie spełnia warunki, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych do wpisu na listę radców prawnych, gdyż zgodnie z wymienioną ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. i wyrokiem Trybunału konstytucyjnego, nie miała obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego. Podkreślała, że zespół radców prawnych, przeprowadzający z nią rozmowę kwalifikacyjną stwierdził, iż posiada stosowną wiedzę o zasadach etyki radcy prawnego i zarekomendował ją Radzie OIRP w [...] jako odpowiedniego kandydata do zawodu radcy prawnego. Zdaniem K. M. Rada OIRP w [...] niewłaściwie odczytała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, bowiem przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 o radcach prawnych został uznany za zgodny z Konstytucją dla sytuacji, w których osoba starająca się o wpis legitymuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, a ten warunek K. M. spełnia. W ocenie odwołującej się przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych wyrokiem Trybunału został uchylony jedynie w zakresie podanym w cz. I wyroku, gdyż jeżeliby Trybunał orzekł o jego całkowitym uchyleniu, to posłużyłby się stanowczym wyrażeniem o niezgodności tego przepisu z Konstytucją w całości, tak jak to uczynił przy orzekaniu o niezgodności z Konstytucją przepisów art. 25 ust. 2 pkt 2-4 ww. ustawy. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2007 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę Rady OIRP w [...]. Rozpatrując ponownie wniosek K. M. Prezydium miało na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 stwierdzając, że uzasadnienie tego wyroku należy odczytywać, zgodnie z odesłaniem Trybunału, łącznie z uzasadnieniem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06, dotyczącego Prawa o adwokaturze, w tych częściach, w których mowa o identycznych rozwiązaniach prawnych dotyczących przepływu międzyzawodowego. Zdaniem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych częściowe stosowanie normy art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, po dniu 31 grudnia 2006 r. polegałoby na łącznym zastosowaniu tego przepisu i sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do czego nie daje podstaw ani Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ani ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, zaś wyrok Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 nie pozostawia wątpliwości co do utraty mocy przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych z dniem wskazanym w części II wyroku. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wyeliminował przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w całości, a nie zakresie określonym w części I pkt 4 sentencji. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z powyższych względów uznało za bezprzedmiotowe wywody K. M. w kwestii spełnienia przez nią przesłanek z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, w tym posiadanie odpowiedniej praktyki w świadczeniu pomocy prawnej. Składając odwołanie od powyższej uchwały K. M. wnosiła o uchylenie obu uchwał i dokonanie wpisu na listę radców prawnych ewentualnie o uchylenie uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności podkreślała, że sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 jej zdaniem jednoznacznie wskazuje na uchylenie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych jedynie w zakresie wskazanym w tym wyroku. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia wyroku ponownie wywodziła, iż spełnia wymagania odpowiedniej praktyki. Podnosiła także, iż zespół radców prawnych po rozmowie kwalifikacyjnej uznał, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Uchylając obie uchwały organów korporacyjnych Minister Sprawiedliwości odwołał się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, że sąd ten wielokrotnie odnosił się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 i z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 stwierdzając, że oba wyroki są wyrokami zakresowymi. W związku z tym, skutkiem wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. jedynie ściśle w zakresie podanym w tym wyroku, tj. w jakim stwarzał możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Z tych względów, w ocenie organu administracji, oba organy korporacyjne, dokonały błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., bowiem nie odniosły się do tego, czy skarżąca, w świetle posiadanej praktyki zawodowej, daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Dlatego obie uchwały zostały uchylone, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez skarżącą przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych) uchylonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06. Przytaczając rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w powołanym wyroku skarżący stwierdził, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych utracił moc z dniem 31 grudnia 2006 r., bowiem jedynie sentencja wyroku ma moc powszechnie obowiązującego prawa, a nie motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku. Natomiast uzasadnienie wyroku może być pomocne jedynie w przypadku, gdy sentencja wyroku jest niejednoznaczna, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, iż organ administracji traktował orzeczenia Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r. i z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 jak jednobrzmiące. Tymczasem w cz. II wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. (dotyczącego ustawy Prawo o adwokaturze) nie wymieniono spośród przepisów, które przestały obowiązywać art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze, odpowiednika art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. W związku z tym sytuacja prawna osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów nie jest tożsama z sytuacją osób ubiegających się po dniu 31 grudnia 2006 r. o wpis na listę radców prawnych. Dlatego, w świetle wyroku Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r., organy samorządu zawodowego radców prawnych nie miały podstaw do badania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu przez skarżącą. Wskazując na art. 20 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowiący, że w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i w związku z tym przepisem, wskazując na wyroki Sądu Najwyższego, skarżący wywodził, iż walor wiążący ma jedynie sentencja wyroku Trybunału, a nie poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. W ocenie organu administracji pkt II wyroku Trybunału z dnia 8 listopada 2006 r., należy odczytywać w taki sposób, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych traci z dniem 31 grudnia 2006 r. moc obowiązującą jedynie w zakresie w jakim orzeczono to w pkt I tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W rozpoznawanej sprawie nie było sporu co do tego, czego dotyczyło rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, czyli jaka materia była przedmiotem wyroku K 30/06 z dnia 8 listopada 2006 r., lecz czy przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 6 lit. a) ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361 ze zm.) stracił z dniem 31 grudnia 2006 r. moc w całości, czy jedynie w tej części w jakim stwarzał możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazały się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Jest również poza sporem rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w części I pkt 4 wyroku K 30 /06, co do tego, że rozstrzygnięcie to jest tzw. rozstrzygnięciem zakresowym. Trybunał orzekł bowiem, iż art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych z dnia 6 lipca 1982 r., w brzmieniu nadanym ww. ustawą, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zatem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wymieniony przepis ustawy o radcach prawnych dotknięty jest niekonstytucyjnością w zakresie braku dookreślenia w nim wymagań koniecznych dla dokonania wpisu osób aspirujących do zawodu radcy prawnego, gdyż w dotychczasowym brzmieniu dopuszczał wpisywanie na listę radców prawnych, bez konieczności odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego osoby, które legitymowały się zdanym egzaminem sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim lub notarialnym, bez badania czy osoby te posiadały odpowiednią praktykę w zawodzie prawniczym. Wywody Trybunału co do "odpowiedniości" zakresu poszczególnych aplikacji w relacji do aplikacji radcowskiej, w rozpoznawanej sprawie nie budziły kontrowersji, gdyż spór dotyczył zakresu utraty mocy art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał podkreślał, iż podtrzymując w pełni wszystkie argumenty przytoczone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r. stwierdza, że wadą art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą jest brak ustawowego wymogu jakiegokolwiek stażu zawodowego, a nadto nieokreślenie maksymalnego okresu, jaki upłynął od momentu złożenia – przez ubiegającego się o wpis na listę radców prawnych – innego niż radcowski egzaminu prawniczego. Trybunał uznał, że zakres niekonstytucyjności przepisów, o których orzekał w wyroku K 6/06, jest co do niekonstytucyjności identyczny z zakresem niekonstytucyjności przepisów będących przedmiotem rozpoznania w sprawie K 30/06. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. (...). Trybunał w części II omawianego wyroku stwierdził, że przepisy powołane w części I w punktach 2, 3, 4, 7, 9 oraz 10 tracą moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. W rozpoznawanej sprawie chodzi o przepis zawarty w pkt 4 części I wyroku (art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych) i to stwierdzenie Trybunału, według strony skarżącej decyduje, iż wymieniony przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych stracił moc w całości z datą podaną w części II wyroku. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić na co już zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2003 r. (sygn. akt III SA 131/03) wyrażając pogląd – aktualny także w obecnym stanie prawnym, iż skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potwierdzenie - wynikającego z Konstytucji - obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Omawiany wyrok Trybunału, co należy uznać za niewątpliwe, ma charakter zakresowy, bowiem w części I pkt 4, stanowiącej rozstrzygnięcie, Trybunał nie stwierdza o niekonstytucyjności całej normy prawnej art. 25 ust. 1 pkt 2 lecz wyłącznie o jej niekonstytucyjności w zakresie w jakim norma ta, dla osób aspirujących do zawodu radcy prawnego, nie dookreśla wymagań, wskazanych w pkt 4 wyroku. Trudno jednocześnie uznać, że część II wyroku stanowi rozstrzygnięcie co do meritum rozpoznawanej przez Trybunał sprawy. Zgodnie bowiem z wymienionym art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ta część wyroku stanowi jedynie o odroczeniu wejścia w życie rozstrzygnięcia zawartego w jego części I. Innymi słowy można sobie zadać pytanie, czy niewprowadzenie przez Trybunał do omawianego wyroku części II byłoby brakiem w rozstrzygnięciu, czy przeciwnie, wyrok pomimo braku jego części II byłby kompletny. Odpowiadając na to pytanie należy ponownie sięgnąć do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, zdanie pierwsze, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Zatem gdyby Trybunał nie zawarł w omawianym wyroku części II, wyrok ten wszedłby w życie tylko w postaci jaką posiada w części I. Wówczas nie byłoby wątpliwości co do tego, że przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny jedynie w zakresie określonym w pkt 4 wyroku, a nie został uznany za niekonstytucyjny i w konsekwencji stracił skutkiem tego wyroku moc w całości. Odmienne rozumienie omawianego wyroku prowadziłoby w konsekwencji do nieuprawnionego stwierdzenia o wewnętrznej jego sprzeczności, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w części I pkt 4 wyroku K 30/06 byłoby zbędne. Skoro bowiem cała norma prawna wyrażona w art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych miałaby utracić moc z dniem 31 grudnia 2006 r. to orzekanie w części I pkt 4 wyroku o jej częściowej niekonstytucyjności byłoby niepotrzebne. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.