VI SA/Wa 1031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. M. O. (dalej zwana Skarżącą) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 744 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. E. [...] w dniach od [...] listopada 2006 r. do [...] marca 2007 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 6 m2. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Skarżąca od kilku lat zajmowała pas drogowy ul. E. [...] pod kiosk handlowy – ostatnio - na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., której termin wygasał [...] listopada 2006 r. Wobec tego, że była zainteresowana dalszym użytkowaniem przedmiotowego terenu wystąpiła w dniu [...] września 2006 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia od dnia [...] listopada 2006 r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Zarządcy drogi z [...] listopada 2006 r., informujące Skarżącą, że będzie wydana decyzja odmowna, pouczająca o treści art. 10 § 1 k.p.a., przy czym brak jest dowodu doręczenia tego pisma Skarżącej. W dniu [...] grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie wskazanego wyżej terenu w celu funkcjonowania kiosku handlowego. Uzasadnił swoje stanowisko obowiązywaniem uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rady Miasta [...] wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia P.. Zgodnie z § 5 ust. 6 pkt 11 w/w uchwały "Na obszarze planu zakazuje się sytuowania stoisk handlowych, kiosków handlowych, kiosków, pawilonów itp." Strona nie akceptując wskazanej decyzji odmawiającej wydania zezwolenia wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który decyzją [...] z [...] stycznia 2007 r. utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z [...] lutego 2006 r. poinformowano Skarżącą, że w związku z odmową wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego zostanie wydana decyzja nakazująca usunięcie obiektu, pouczając o treści art. 10 k.p.a. Skarżąca zapoznała się z dokumentami [...] lutego 2007 r. Pismem z [...] marca 2007 r. poinformowała Zarządcę drogi o usunięciu kiosku handlowego w dniu [...] marca 2007 r. Jednocześnie w dniu [...] marca 2007 r. Skarżącej doręczona została decyzja Zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2007 r. nakazująca przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego do [...] marca 2007 r. poprzez usunięcie kiosku handlowego. Pismem z tej samej daty, [...] lutego 2007 r. Zarządca drogi poinformował Skarżącą, że za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji karę pieniężną (brak dowodu doręczenia). W dniu [...] marca 2007 r. Zarządca drogi przeprowadził kontrolę pasa drogowego i stwierdził, że kiosk handlowy został usunięty, a teren po likwidacji uprzątnięty, na okoliczność czego sporządził dokumentację fotograficzną. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. postanowił o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogi powiatowej bez zezwolenia od [...] listopada 2006 r. do [...] marca 2007 r., przy czym ustalił karę za 104 dni samowolnego zajęcia pasa drogowego w wysokości 3 744 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 6m2, ustalonej opłaty w wysokości 0,60 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie i 104 dni zajęcia terenu. W uzasadnieniu powołał się na pismo z [...] lutego 2006 r., w którym poinformowano Skarżącą, że za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostaną naliczone kary za ww. okres na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Ustalona w decyzji kara za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy wyliczona została zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy oraz uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wysokość dziennej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, w przypadku o którym mowa w § 1 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. określa załącznik nr 2 do tej uchwały i wynosi na drodze powiatowej 0,60 zł. W odwołaniu Skarżąca wyjaśniła, że zezwolenie na lokalizację kiosku otrzymała kilka lat temu i kilkakrotnie miała przedłużaną zgodę na zajęcie pasa drogowego. Ostatnią decyzją miała przedłużoną zgodę na okres od [...] sierpnia 2005 r. do [...] listopada 2006 r. W dniu [...] września 2006 r., czyli dwa miesiące przed upływem terminu, wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję odmowną dopiero po ponad 3 miesiącach od daty złożenia jej wniosku. Gdyby ZDM wydał decyzję zgodnie z k.p.a., nie byłoby problemu z usunięciem jej kiosku przed terminem, do którego miała zgodę. Zrobiła tak po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymującej decyzję ZDM, bowiem w ciągu kilku dni po otrzymaniu decyzji, w dniu [...] marca 2007 r. usunęła obiekt i uporządkowała miejsce po nim, nie czekając na decyzję ZDM, który nakazał usunąć obiekt do [...] marca 2007 r. Nie uwzględniając odwołania, SKO przyjęło ustalenia organu I instancji, a mianowicie, że Skarżąca zajmowała pas drogowy ul. E. [...] pod kiosk handlowy na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., której termin ważności ustalony został do dnia [...] listopada 2006 r. Skoro kiosk handlowy został usunięty przez stronę w dniu [...] marca 2007 r. to przez 104 dni był usytuowany bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Organ dodatkowo wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r., poinformowano M. O., że za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i o tym, że zostaną naliczone kary za okres od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. Stwierdził, że zajęcie pasa drogowego wynika jednoznacznie z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 12 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-5 cyt. artykułu. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie jest decyzją uznaniową, ponieważ przepis obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku ustalenia, że pas drogowy zajmowany był bez zezwolenia. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wskazywała, że decyzja w powyższej sprawie została wydana niezgodnie z prawem, wnosiła o jej uchylenie. Podniosła, że w niniejszej sprawie niczego nie zaniedbała - wystąpiła w prawidłowym terminie, dwa miesiące przed upływem terminu o przedłużenie zezwolenia, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi w ciągu kilku dni usunęła kiosk. Powoływany przepis stanowi, że samowolnie zajęła pas drogowy. Natomiast ona nie zajęła go samowolnie, a zajmowała ten pas bez zezwolenia jedynie oczekując na wydanie decyzji organu administracji publicznej. Skarżąca zarzucała SKO naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez utrzymanie kary w sytuacji, gdy nie zajęła pasa, tylko nie otrzymała zezwolenia na dalsze zajmowanie. Czekała nadto w zaufaniu, że organ wyda decyzje w terminie, do jaki jest zobowiązany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wnosiło o jej oddalenie. Wskazało, że zezwolenie skarżącej obowiązywało do [...] listopada 2006 r. Po upływie tej daty skarżąca była świadoma braku istnienia zezwolenia, a co za tym idzie winna była usunąć kiosk. Rozpatrywanie wniosku o zajęcie nie ma znaczenia, albowiem pas można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że skarżąca na mocy ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2005 r. kontynuowała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, na którym postawiła kiosk [...] o pow. 6 m2. Mając uprawnienie zajmowania pasa drogi do [...] listopada 2006 r., dwa miesiące wcześniej, [...] września 2006 r. wystąpiła z wnioskiem do Zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na okres od [...] listopada 2006 r., czyli – z jej punktu widzenia - kontynuowania w tym miejscu prowadzonej działalności gospodarczej załączając pozytywną opinię komunikacyjną. Nie ulega żadnej wątpliwości, że obowiązkiem Skarżącej było wystąpienie z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogi po [...] listopada 2006 r. , bowiem, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, przy czym za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządca drogi pobiera opłatę będącą w swym założeniu ekwiwalentem świadczenia wzajemnego zarządcy drogi (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Stawki kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego przewidziane w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowią 10-krotność opłat przewidzianych za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia, a więc są bardzo wysokie. Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy kara pieniężna powinna więc być pobierana zasadniczo tylko w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy, a ponadto, gdy zajęcie pasa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takiej sytuacji bowiem kara pieniężna spełnia swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie, stanowiąc jednocześnie jeden z instrumentów dla przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. W sytuacji natomiast, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak byłoby uzasadnienia do pobierania kary pieniężnej. W ocenie Sądu tak należy potraktować działania Zarządcy drogi w niniejszej sprawie. Po pierwsze i co należy podkreślić, na organie administracji spoczywa podstawowy obowiązek wynikający z zasady określonej art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się on również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. (tak m.in. w wyroku NSA IV SA 105/00 z dnia 6 października 2000 r. LEX nr 53462). Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (...). W ocenie Sądu, Zarządca drogi z rażącą zwłoką, bo dopiero po 3 miesiącach – [...] grudnia 2006 r. wydał decyzję - negatywną dla Skarżącej, której wydania nie miała podstaw wcześniej się spodziewać. Otrzymując bowiem dotychczas przedłużanie zezwoleń, załączając pozytywną opinię komunikacyjną, Skarżąca działała w zaufaniu, że kolejne zezwolenie – tak jak do tej pory - otrzyma. Życiowe doświadczenie wskazuje, że likwidacja kiosku handlowego [...], ze znajdującym się w nim towarem wymaga skutecznie doręczonego przedsiębiorcy uprzedzenia o tym, że zostanie wydana decyzja odmowna, a jeżeli nie, to decyzja taka powinna być wydana przed upływem terminu aktualnie posiadanego zezwolenia. Wówczas Skarżąca miałaby czas na likwidację w terminie prowadzonej działalności i przywrócenie pasa drogi do stanu poprzedniego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skoro podstawą wydania decyzji odmownej była uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2006 r., to Zarządca drogi wiedział o uchwale we wrześniu 2006 r., w dacie złożenia wniosku o zezwolenie. Nie tylko miał obowiązek niezwłocznego poinformowania Skarżącej o tym, że otrzyma ona decyzję odmowną, ale również poinformowania o skutkach karno-administracyjnych przedłużenia zajęcia przedmiotowego pasa drogi poza okres przewidziany w dotychczas posiadanym zezwoleniu. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się jego pismo informujące o tym, że będzie wydana decyzja odmowna, ale zostało wysłane do Skarżącej dopiero [...] listopada 2006 r. i brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu, że zostało skutecznie Skarżącej doręczone. Znamienne jest także, że organ nie poinformował w nim, o skutkach karno-administracyjnych jakie wynikają z braku tytułu prawnego do zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie miał zastosowania art. 35 § 2 stanowiący, iż niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zatem Zarządca drogi, by rozpatrzyć negatywnie wniosek Skarżącej nie musiał prowadzić postępowania wyjaśniającego, skoro uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2006 r. była mu znana z urzędu. Nie miał zatem do niego zastosowania przepis § 3 tej normy stanowiący m.in., iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powyższe stanowi, że naruszenie przez organ administracji art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie odpowiedzialności karno-administracyjnej jaka została Skarżącej przypisana. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie może powodować ujemnych skutków dla strony (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., SA 1131/02 ,OSP 2003/7-8/93). Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 7/01) stwierdził, że nie wydanie w formie odrębnej decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie powinno jeszcze przesądzać o samowolnym charakterze zachowania strony. Bezspornym jest, że skarżąca zajmowała pas drogowy drogi powiatowej [...] za zgodą Zarządcy drogi nieprzerwanie od kilku lat, prowadziła tam kiosk[...]. Nie spóźniła się także ze złożeniem kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogi. Spóźnił się organ administracji, bowiem decyzję odmowną, której skarżąca nie miała podstaw się spodziewać, nie została wydana w terminie określonym prawem. W dacie wydania decyzji odmownej poprzednie zezwolenie od 32 dni nie obowiązywało. Korzystanie z przysługującego stronie prawa odwołania do Samorządowego Kolegium Orzekającego – nie może – zdaniem Sądu, działać przeciwko Skarżącej, która z tego prawa skorzystała. Decyzja odwoławcza z [...] stycznia 2007 r. weszła do obrotu prawnego z chwilą jej uprawomocnienia. W aktach brak dowodu jej doręczenia. Bezspornym jest, że strona nie skarżyła jej do Sądu. Istotne jest, że po otrzymaniu pisma Zarządcy Drogi z [...] lutego 2007 r., z którym się zapoznała w dniu [...] lutego 2007 r. podjęła kroki do usunięcia kiosku handlowego z pasa drogowego, co nastąpiło [...] marca 2007 r. Należy zauważyć, że decyzja nakazująca jej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego została oznaczona datą [...] lutego 2007 r. Takie pismo z tej daty informujące o skutkach karno-administracyjnych, czyli karze pieniężnej w przypadku nie dostosowania się do decyzji z [...] lutego 2008 r. – Skarżąca otrzymała dopiero [...] marca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), czyli już po usunięciu kiosku z pasa drogowego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia samowolnego zajęcia pasa drogowego o czym mowa w pkt 2 zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nie zachodziły zatem przesłanki, by w tym stanie faktycznym sprawy, do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, lecz organ powinien naliczyć za ten okres opłatę tak, jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.