VI SA/Wa 1033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. sp. j. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu stosowania prawidłowego oznakowania artykułu rolno-spożywczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] października 2017 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych na rzecz skarżącej K. sp. j. z siedzibą w T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. sp. j. w T. (dalej też jako: "skarżący", "spółka", "płatnik składek") jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej jako "WIJHARS") z dnia [...] października 2017r., nr [...]. nakazująca spółce stosowanie prawidłowego oznakowania artykułu rolno-spożywczego o nazwie Bałtyckie koreczki śledziowe a1200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, wielkość partii zabezpieczonej 10 kg, należy spożyć do: 17.10.2017, nr partii [...]. wprowadzonego do obrotu przez spółkę, poprzez wskazanie na etykiecie rzeczywistej zawartości białka w deklarowanej wartości odżywczej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257); art. 21, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2212) w związku z: art. 3 pkt 4 i 5, art. 3 pkt 10 lit. c, art. 4 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2212); art, 7 ust. 1 lit. a, art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r, w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji ¡999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z dnia 22 listopada 2011 r., s. 18 z późn. zm,); art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., str. 1 z późn. zm.). Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 22-24 sierpnia 2017 r.t pracownicy WIJHARS w S. przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości ryb i przetworów rybnych za okres od 1 stycznia 2017 r. do 25 sierpnia 2017 r., transport i składowanie w skarżącej spółce (Protokół kontroli nr [...] z dnia [...].08.2017 r.. znak: [...]). W trakcie działań kontrolnych pobrano próbki do badań laboratoryjnych i sprawdzono oznakowanie produktu o nazwie Bałtyckie koreczki śledziowe a'200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, należy spożyć do: 17.10.2017, nr partii [...]. Badania laboratoryjne przeprowadzone w Centralnym Laboratorium GIJHARS w P. wykazały, że produkt nie odpowiada deklaracji producenta podanej na etykiecie w zakresie wartości odżywczej produktu pod względem zawartości białka (Sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].09.2017 r.). Oznaczona zawartość białka to 11,5%, a deklarowana 15 g/100 g, przy dopuszczalnej tolerancji 15 g ± 3 g/ 100 g (wytyczne dla właściwych organów w sprawie kontroli zgodności z prawodawstwem UE w odniesieniu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011). Powyższe stanowiło o naruszeniu art. 4 ust. 1 oraz art. 3 pkt 10 lit. c ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w związku z tym organ I instancji pismem z dnia [...] września 2017 r. wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca pismem z [...] września 2017 r. wniosła o przeprowadzenie badań wtórnika próbki oraz podnosiła trudności przedsiębiorców z podawaniem konsumentom rzetelnej informacji o wartości odżywczej ze względu na dużą, sezonową zmienność biologiczną surowców rybnych. Okresowym wzrostom zawartości tłuszczu w surowcach rybnych towarzyszy obniżenie poziomu białka. Przeprowadzona analiza odwoławcza wykonana przez Laboratorium Specjalistyczne GIJHARS w G. metodą akredytowaną wykazała zawartość białka na poziomie 11 g/100 g produktu, co oznaczało, że zawartość białka nie mieści się w granicach tolerancji dla wartości deklarowanej. WIHARS decyzją z dnia [...] października 2017 r. nakazał skarżącej, stosowanie prawidłowego oznakowania artykułu rolno-spożywczego o nazwie Bałtyckie koreczki śledziowe a"200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, wielkość partii zabezpieczonej 10 kg, należy spożyć do: 17.10.2017, nr partii [...]. wprowadzonego do obrotu przez skarżącą, poprzez wskazanie na etykiecie rzeczywistej zawartości białka w deklarowanej wartości odżywczej. W odwołaniu z [...] października 2017 r. skarżąca w całości zaskarżyła decyzję z [...] października 2017 r. i wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego, jako pozbawionego podstaw prawnych lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia poprawnego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Podnosiła, że wartość białka zadeklarowana na etykiecie badanego produktu została podana w oparciu o zlecone wyniki badań wartości odżywczych. Przedsiębiorcy mają trudności z podawaniem konsumentom rzetelnej informacji o wartości odżywczej ze względu na dużą sezonową zmienność biologiczną surowców rybnych, ponieważ okresowym wzrostom zawartości tłuszczu w surowcach rybnych towarzyszy obniżenie poziomu białka. Na poparcie swojego stanowiska przesłała kopie badań analitycznych Bałtyckich koreczków śledziowych 200 g wykonanych na jej zlecenie przez W. Sp. z o.o., tj. raport analityczny [...] z dnia [...].05.2015, raport analityczny [...] z dnia [...].11.2015 oraz pismo Polskiego Stowarzyszenia Przetwórców Ryb z dnia [...].03.2012r. skierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego. Podnosiła, że specyfika surowca rybnego nie pozwala na standaryzację wartości odżywczych, jak jest to możliwe w innych branżach, w których również występują zmienne parametry surowca pochodzenia zwierzęcego. Polskie Stowarzyszenie Przetwórców Ryb. zwróciło się w piśmie z [...].03.2012 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego o przedstawienie analizy problemu na posiedzeniu Grupy Roboczej Komisji Europejskiej dotyczącej rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 oraz o podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją oznaczoną datą [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał m.in., że wytyczne Komisji Europejskiej w zakresie określenia limitów tolerancji dla składników odżywczych wymienionych na etykiecie powstały w wyniku wzajemnego porozumienia Komisji Europejskiej i przedstawicieli państw członkowskich. Dokument ten powstał, aby ułatwić kontrolę i podawanie informacji o wartości odżywczej. Rzeczywista ilość składnika odżywczego w produkcie może być odmienna od wartości podanej na etykiecie ze względu na takie czynniki, jak źródło danych dotyczących wartości (dane uzyskane z literatury i obliczone za pomocą wzoru zamiast analizy), dokładność analizy, zróżnicowanie pod względem surowców, wpływ przetwarzania, stabilność składnika odżywczego i warunki oraz okres przechowywania, jednakże zawartość składnika odżywczego w żywności nie może odbiegać znacznie od wartości podanych na etykiecie, ponieważ takie różnice mogłyby być przyczyną wprowadzenia konsumenta w błąd (zob. rozdział 1 wytycznych). Skarżąca, zaskarżając powyższą decyzję Głównego Inspektora JHARS z [...] marca 2018 r zarzuciła naruszenie: - prawa procesowego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego; art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wyjaśnień strony przedstawianych w toku postępowania administracyjnego; art. 15 k.p.a., art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji pomimo zebrania nowych dowodów w sprawie; - prawa materialnego: art. 7 ust. 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez ich błędna interpretację, tj. przyjęcie, że umieszczenie w oznakowaniu wartości odżywczej opartej o uśrednione wartości dostępne na podstawie ogólnie dostępnych danych naukowych wprowadza konsumenta w błąd; - art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zakwestionowane artykuły rolno-spożywcze miały właściwą jakość handlową, co miało wpływ na wynik sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał prezentowaną dotychczas argumentację. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu oświadczył, że data decyzji odwoławczej nie została sprostowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora JHARS o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego JHARS z dnia [...] października 2017r., nr [...]. nakazującej spółce stosowanie prawidłowego oznakowania artykułu rolno-spożywczego o nazwie Bałtyckie koreczki śledziowe a1200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, wielkość partii zabezpieczonej 10 kg, należy spożyć do: 17.10.2017, nr partii [...]. wprowadzonego do obrotu przez spółkę, poprzez wskazanie na etykiecie rzeczywistej zawartości białka w deklarowanej wartości odżywczej. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Co więcej, właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga uwzględnienia zmian stanu faktycznego, o ile nowe okoliczności zaistniały w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ ich nie zauważył. Nie uwzględnił bowiem, że w dacie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji – decyzja organu I instancji była już niewykonalna. Nie można pominąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z artykułem rolno-spożywczym o nazwie Bałtyckie koreczki śledziowe a1200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, wielkość partii zabezpieczonej 10 kg, który miał termin przydatności do spożycia do 17.10.2017. Co więcej, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja organu I instancji została doręczona w dacie [...] października 2017r., kiedy ww. partia [...] – przedmiotowego artykułu rolno-spożywczego utraciła ważność. Okoliczność tę, jako istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy powinien zauważyć w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] marca 2017r. (pomyłka w decyzji – powinno być [...] marca 2018r.), by następnie rozważyć bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego na podstawie art. 105 k.p.a.. zanim utrzymał je w mocy. Jak już sygnalizowano, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy zostanie stwierdzony brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcia jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - Lex nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. Taka okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie. W badanej sprawie doszło bowiem do sytuacji, w której przedmiot postępowania tj. artykuł rolno-spożywczy - Bałtyckie koreczki śledziowe a1200 g Filety śledziowe marynowane zawijane w oleju roślinnym, wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 12 kg o wartości brutto 198 zł, wielkość partii zabezpieczonej 10 kg, utracił termin przydatności do spożycia - zakończył się z chwilą doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym ww. "przeterminowany" artykuł spożywczy nie mógł być już przedmiotem obrotu, a tym bardziej przedmiotem administracyjnego nakazania spółce prawidłowego jego oznakowania poprzez wskazanie na etykiecie rzeczywistej zawartości białka w deklarowanej wartości odżywczej. Utrzymanie przez organ odwoławczy takiego nakazu w stosunku do artykułu rolno-spożywczego, nieprzydatnego do spożycia – nie prowadzi bowiem do osiągnięcia celu, dla którego postępowanie to było prowadzone, a nałożony w decyzji I instancji obowiązek – w dacie rozpatrzenia odwołania był bezprzedmiotowy i nie podlegał w istocie egzekucji administracyjnej. Gdyby organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, prawidłowo ocenił dowody i w sposób rzeczowy i poważny przeanalizował stan faktyczny w sprawy, to w konsekwencji doprowadziłby sam do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadałoby prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniały zatem uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy i umorzenie postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że utrata przydatności do spożycia przedmiotu postępowania w sprawie o nakazanie jego oznakowanie, stanowiła dla organu podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odpadły bowiem materialnoprawne podstawy do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Podnieść należy, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł, zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy - w znaczeniu prawnym, na etapie postepowania odwoławczego brakuje przedmiotu postępowania, to można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, na podstawie zebranego materiału dowodowego, nie byłoby podstaw do zanegowania stanowiska organów obu instancji, gdyby prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Pominięta przed organem odwoławczym kwestia przeterminowania produktów rolno-spożywczych oznacza, że zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w pierwszym rzędzie wyprowadzać trzeba z przepisów prawa materialnego określających w jakich okolicznościach znajduje zastosowanie podstawę przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę z innych względów niż w niej podniesione. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wobec stwierdzenia naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; a stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył jednocześnie to postępowanie. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącej na jej wniosek zwrotu kosztów postępowania w kwocie 697 zł, obejmujących: wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 2 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 1a rozporzadzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).