VI SA/Wa 1034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania A. i A. P. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie udzielenia zezwolenia A., A. i B. P. na zajęcie pasa drogowego ul. K. (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]) w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego do dnia [...] września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji; w pozostałym zakresie (odmowy zajęcia pasa drogowego) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.),art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielono zezwolenia Panu A. P., Pani A. P. oraz Panu B. P. (dalej: wnioskodawcy) na zajęcie pasa drogowego ul. K. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na prawach wyłączności pod gazony kwiatowe, w terminie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] maja 2016 r. W dniu [...] maja 2016 r. A. A. i B. P. ponownie wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] maja 2021 r. pasa drogowego ul. K. w W. (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]), w celu umieszczenia w nim gazonów kwiatowych. Organ I instancji w dniu [...] maja 2016 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków we wniosku m. in. poprzez uzasadnienie istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odpowiadając na to wezwanie strony wskazały na konieczność pielęgnacji drzew oraz uniemożliwienie parkowania pojazdów. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent W. wydał decyzją, mocą której; w pkt 1 - odmówił stronom, tj. Panu A. P. zam. przy ul. K., W., Pani A. P. zam. przy ul. K., W. oraz Panu B. P. zam. przy ul. K., W. udzielenia zezwolenia na zajęcie w Warszawie, na terenie Dzielnicy M., części pasa drogowego drogi gminnej ul. K. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]), na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] maja 2021 r. oraz w pkt 2 decyzji - nakazał stronom przywrócenie terenu do stanu poprzedniego do dnia [...] września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych i powiadomienia Wydziału Inwestycji i Infrastruktury dla Dzielnicy M. Urzędu W. o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Zarządca drogi dokona komisyjnego odbioru zajmowanego odcinka pasa drogowego w terminie 14 dni od dnia powiadomienia. W ocenie organu I instancji wskazane przez wnioskodawców okoliczności te nie uzasadniają istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż pielęgnacja drzew nie wymaga zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności pod gazony kwiatowe. W odniesieniu do drugiego argumentu, tzn. uniemożliwienia parkowania pojazdów zarządca drogi stoi na stanowisku, że z uwagi na brak miejsc postojowych w tej okolicy, konieczne jest przywrócenie możliwości parkowania na zajmowanym przez gazony kwiatowe terenie. Stanowisko to zostało wyrażone przy wydaniu opinii do projektu organizacji ruchu dla odcinka ulicy K. przy posesjach [...] i [...], który został złożony w Urzędzie Dzielnicy M. w dniu [...] czerwca 2016 r. Projekt ten został zaopiniowany w Wydziale Inwestycji i Infrastruktury w dniu [...] lipca 2016 r. z uwagą; "Nie projektować elementów małej architektury, tj. donic z zielenią". Zdaniem zarządcy drogi szerokość chodnika w miejscu wynosi ok. 5,5 m, co umożliwiłoby parkowanie niektórych pojazdów (np. samochodów osobowych o długości nie przekraczającej 4 metrów, motocykli itp.) na zasadach ogólnych, bez wyznaczania stanowisk postojowych, przy pozostawieniu dla pieszych części chodnika o szerokości co najmniej 1,5 metra. Ponadto do zarządcy drogi wpływały skargi mieszkańców dotyczące umieszczenia gazonów kwiatowych w pasie drogowym ulicy [...] w sytuacji, gdy zmniejszają one liczbę dostępnych miejsc do parkowania, których niedobór stanowi istotny problem w tej okolicy. W odwołaniu od powyższej decyzji A., A. i B. P. wnieśli o uchylenie decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i niepełne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, przez co naruszono interes społeczny i słuszny interes stron się poprzez brak ustalenia, że złożony wniosek o zajęcie pasa drogowego ma na celu dbanie o miejską zieleń, czystość i estetykę ul. K. Rozpoznając odwołanie SKO przywołało treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. dalej u.d.p.) który stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 4 powołanego artykułu, dotyczy ono zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zdaniem organu II instancji z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, że zasadą jest niezajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zaś udzielenie zezwolenia na takie zajęcie jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Po przeanalizowaniu akt sprawy SKO uznało, że utrzymywanie gazonów kwiatowych byłoby równoznaczne z lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co zgodnie z powołanymi wyżej przepisami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, i to jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 107 k.p.a. SKO wskazało, że organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo ustalił, że dotkliwy brak miejsc parkingowych w tej części Warszawy sprawia, iż należy w tym celu wykorzystać każde możliwe do pozyskania miejsce zlokalizowane w pasie drogowym. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego do dnia [...] września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych (pkt 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji) i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji wynika z faktu, że wniosek strony wszczął postępowanie jedynie w zakresie sprawy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zaś jego przywrócenia do stanu poprzedniego. A. P., A. P. i B. P. ( dalej skarżący) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w wyniku czego organ, przekraczając granice uznania administracyjnego stwierdził brak szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego (chodnika). W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu w całości i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomnieli, że w odwołaniu złożonym do SKO zarzucali między innymi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który przemawia za utrzymaniem obecnego zagospodarowania tej części chodnika ulicy K.. W tym odwołaniu przedstawiona została szczegółowa analiza, poparta opinią specjalisty w zakresie dróg i mostów z dokładnymi wymiarami wszystkich elementów chodnika przed posesjami przy ul. K. [...] i ul. K. [...]. Z analizy tej wynika, że na przedmiotowej części chodnika nie ma możliwości urządzenia miejsc parkingowych spełniających normy przewidziane prawem, a także nie ma możliwości parkowania pojazdów z zachowaniem przestrzeni chodnika wymaganej przepisami dla ruchu pieszego. Usunięcie gazonów kwiatowych i pozostawienie tam "wolnej" przestrzeni, będzie więc skutkowało parkowaniem pojazdów w sposób niezgodny z przepisami, niebezpieczny, rodzący konflikty oraz powodujący interwencje policji i straży miejskiej. Nie sposób uznać, że tego typu zachowania stanowią urzeczywistnienie interesu społecznego. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę korzyści społecznych, z jakimi wiąże się wniosek. Podkreślili rolę inicjatywy społecznej wynikającej z pielęgnacji zieleni i utrzymywaniu czystości na chodniku w strefie drogi publicznej, co dodatkowo zasila kasę Miasta. Jest to więc przykład społecznej działalności pro bono, co wymaga uwzględnienia przy ocenie interesu społecznego. Zdaniem skarżących nowoczesne podejście do zagospodarowania przestrzeni publicznej, obserwowane również na remontowanych i rewitalizowanych ulicach [...] wskazuje, że zapewnienie miejsc do parkowania pojazdów nie jest priorytetem. Wynika to ze słusznego założenia, że deficytu miejsc parkingowych nie da się zniwelować, a sztuczne zwiększanie nieurządzonej przestrzeni umożliwiającej parkowanie pojazdów prowadzi do chaosu i degradacji przestrzeni publicznej. W związku z tym organy I i II instancji błędnie przyznały priorytet dla wadliwie wyinterpretowanego interesu publicznego polegającego na umożliwieniu parkowania pojazdów w miejscach wnioskowanych przez nas gazonów kwiatowych. Organ II instancji całkowicie pominął argumenty, poparte opinią biegłego i pomiarami, że wymiary chodnika w miejscu posadowienia gazonów kwiatowych nie pozwalają na urządzenie tam miejsc parkingowych spełniających przewidziane prawem normy, jak również nie jest fizycznie możliwe parkowanie w tym miejscu pojazdów w taki sposób, aby zachowana została przestrzeń chodnika wymagana dla ruchu pieszego. Gdyby analiza przedstawionych przez skarżących dowodów została rzetelnie przeprowadzona przez organ II instancji, powinna doprowadzić do wniosku, że argument organu I instancji opierający się na potrzebie zaspokojenia potrzeb parkingowych, nie jest prawdziwy. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie i analitycznie do argumentów przedstawionych w naszym odwołaniu, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że skład orzekający podziela argumentację organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.). Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że ze względu na dotkliwy brak miejsc parkingowych w tej części [...] należy w tym celu wykorzystać każde możliwe do pozyskania miejsce zlokalizowane w pasie drogowym. Stanowisko to zostało wyrażone przy wydaniu opinii do projektu organizacji ruchu dla odcinka ulicy K. przy posesjach [...] i [...], który został złożony w Urzędzie Dzielnicy M. w dniu [...] czerwca 2016 r. Projekt ten został zaopiniowany w Wydziale Inwestycji i Infrastruktury w dniu [...]lipca 2016 r. z uwagą; "Nie projektować elementów małej architektury, tj. donic z zielenią". W tej sytuacji, zdaniem organu, ponowne udzielenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym donic z zielenią nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", który wyjątkowo dopuszcza istnienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał , że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że organy zupełnie pominęły dowody, jakie w tej sprawie zostały przez nich złożone. W szczególności chodzi tu o opinię techniczną dotyczącą sprawdzenia możliwości parkowania pojazdów na odcinku ulicy K. [...] i ul. K. [...]. sporządzoną przez mgr inż. J. W. C. uprawnionego projektanta w zakresie dróg i mostów sporządzoną na zlecenia Pana A. P. Z opinii tej wynika , że na ww. odcinku ul. [...] występuje brak możliwości parkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i zachowaniem bezpieczeństwa ruchu wszystkich użytkowników drogi ( również pieszych). Do tej opinii złożonej przez skarżących w toku postępowania organ nie odniósł się pomimo, że opinia ta obejmowała także uzasadnione rozważania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym rejonie. Co prawda, w myśl dotychczasowego orzecznictwa to na skarżących spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie elementów małej architektury w pasie drogowym. Należy także dodać, że z konstrukcji art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zarówno udzielenie, jak i odmowa udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia omawianego rodzaju obiektu jest oparte na zasadzie uznania administracyjnego. Organ musi zatem przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy wydanie zezwolenia w każdym konkretnym przypadku nie spowoduje m.in. zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważąc przy tym słuszny interes strony i interes obywateli (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2382/14). Sąd zaznacza, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. , którą organ prowadzący postępowanie jest nią związany, realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Rezultat tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi. Zdaniem Sądu ocena, o której wyżej mowa, w zakresie, w jakim organ odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie została dokonana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ w istocie nie wyważył dostatecznie słusznego interesu strony i interesu obywateli - i przedwcześnie ocenił, że wydanie przedmiotowego zezwolenia nie odpowiada wymogom "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za umieszczeniem proponowanego obiektu w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika, że ulica [...] na spornym odcinku jest ulicą spokojną o niskiej zabudowie, natężenie ruchu nie jest duże, a ponadto znajdują się tu zabytkowe przedwojenne wille i stare drzewa pod ochroną. Dla Sądu rzeczą oczywistą jest, że skarżący, składając swój pierwszy wniosek o zezwolenie kierowali się także szeroko pojętym interesem społecznym i dbałością o estetykę tej części [...], w której mieszkają. Ponadto donice kwiatowe zostały, za zgodą organu, umieszczone w pasie drogowym na prywatny koszt skarżących na okres pięciu lat. Jednakże organy rozpoznając wniosek stron z [...] maja 2016 r. zmieniły swoje zdanie w tym zakresie. Organy uznały, że występujący niedobór miejsc parkingowych uzasadnia odmowę ponownego udzielenia skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalsze 5 lat. W ocenie Sądu postępowanie organów w tej sprawie cechowała zmienność poglądów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne na utrwalenie w praktyce zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz. 3). Również w świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92 jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 1 Konstytucji) RP, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. Co prawda, w skardze nie zarzucono wprost naruszenia art. 8 k.p.a.. ale mając na uwadze fakt, że Sąd jest związany granicami sprawy, jak też skarżący pisząc skargę nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd doszedł do wniosku, iż treść skargi dotyczy także naruszenia zasady zaufania do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Niewątpliwie postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji winno bowiem zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie Obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd nie uważa, by organ orzekający był związany bezwzględnie przyjętą we własnym zakresie działania swoją linią orzecznictwa; orzecznictwo to może ewoluować i podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. W rozpatrywanej sprawie takie wyjaśnienie nie miało miejsca. Biorąc powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organy wydając zaskarżone decyzje dopuściły się uchybień formalnych w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy, rozważając istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinny szczegółowo ustosunkować się do argumentów skarżących, dotyczących wpływu usytuowania tego parkingu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym rejonie, na estetykę ulicy K. i komfort życia mieszkańców oraz poddać wnikliwej analizie ww. opinię mgr inż. J. W. C., a także uzasadnić swoje stanowisko w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.