VI SA/Wa 1035/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. S.A. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rezerwacji częstotliwości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...]0 lipca 2012 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z [...] lipca 2010 r., dotyczącej rezerwacji częstotliwości [...] MHz wydanej na rzecz R. K. SA. Jak wynika ze sprawy Prezes UKE w lipcu 2009 r. dokonał na rzecz R. K. rezerwacji częstotliwości [...] MHz, a następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. (dalej jako decyzja zmieniająca) Prezes UKE zmienił warunki owej rezerwacji w zakresie rodzaju nadawanego programu, tj. z regionalnego lub miejskiego na lokalny. W marcu 2012 r. do Prezesa UKE wpłynął m.in. wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. SA z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmieniającej, jako wydanej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podali, że decyzja zmieniająca została wydana na wniosek uprawnionego z rezerwacji w oparciu m.in. o art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 43 poz. 226 ze zm.), dalej u.r.t., a w jej treści wskazano, że zmiany dokonywano w trybie art. 155 k.p.a., a to wobec okoliczności, że za zmianą tą przemawiał słuszny interes strony oraz fakt, że przepisy szczególne nie sprzeciwiały się owej zmianie warunków rezerwacji częstotliwości. Ponadto wskazali, że częstotliwość wykorzystywana przez uprawnionego z rezerwacji wykorzystywana jest na potrzeby rozpowszechniania przez niego tzw. programów miejskich, a zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym dotychczas w dokumentach publikowanych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej KRRiT), np. Stanowisko KRRiT z [...] września 2006 r. w sprawie zmiany ustalania sposobu podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii, tzw. programy miejskie należy zaliczać do kategorii "innych programów realizujących demokratyczne, społeczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych", o których mowa w art. 21 ust. 1a lit. a u.r.t. Z powyższego stanowiska zdaniem skarżących wynika, że tzw. programy miejskie nie są programami regionalnymi. W ocenie skarżących fakt, że dokonano przedmiotowej zmiany rezerwacji potwierdza, iż "program lokalny" w żadnym wypadku nie może być utożsamiany z "programem regionalnym". We wniosku wskazano nadto, że zgodnie z art. 26 ust. 5 u.r.t. "Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w porozumieniu z Przewodniczącym Krajowej Rady, dokonuje, w drodze decyzji, rezerwacji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ustawowych zadań przez spółki oraz określa warunki wykorzystania tych częstotliwości. Do dokonywania, wprowadzania zmian lub cofania rezerwacji częstotliwości stosuje się przepisy art. 114 i 115 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.)". Zgodnie zaś z art. 26 ust. 6 pkt. 4 u.r.t. "Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w porozumieniu z Przewodniczącym Krajowej Rady, zapewnia dla spółek tworzących i rozpowszechniających: regionalne programy radiowe - częstotliwości niezbędne do rozpowszechniania regionalnych programów radiowych". Zdaniem skarżących wzajemną relację ww. przepisów art. 26 ust. 5 i ust. 6 u.r.t. należy rozumieć w ten sposób, że rezerwacja częstotliwości dokonywana w oparciu o art. 26 ust. 5 u.r.t. może być dokonywana wyłącznie w ramach częstotliwości zapewnionych w zakresie wskazanym w art. 26 ust. 6 u.r.t. Wobec tego, na rzecz spółek radiofonii regionalnej mogą być rezerwowane wyłącznie częstotliwości niezbędne do rozpowszechniania regionalnych programów radiowych. Na uzasadnienie powyższego stanowiska przywołali aktualne brzmienie przepisów art. 26 ust. 5 i ust. 6 u.r.t., które zostało ustalone na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. 2005 r. nr 267 poz. 2258 ze zm.). Nadto skarżący odwołali się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., gdzie wskazano, że zmiana art. 26 u.r.t. polegała na uporządkowaniu zasad gospodarowania częstotliwościami - w tym poprzez przejęcie przez Prezesa UKE z zakresu właściwości KRRiT oraz jej Przewodniczącego zadań związanych z dokonywaniem, zmianą lub cofaniem rezerwacji częstotliwości na cele rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych. W związku z powyższym, kompetencje przysługujące dwóm różnym organom stosownie do brzmienia art. 26 ust. 5 oraz ust. 6 u.r.t. w brzmieniu sprzed nowelizacji, na mocy nowelizacji zostały przekazane Prezesowi UKE. Niezależnie od powyższego wskazali, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt. 2 u.r.t. spółki radiofonii regionalnej zawiązane zostały "w celu tworzenia i rozpowszechniania regionalnych programów radiowych". Ustawa o radiofonii i telewizji nie zawiera natomiast przepisu stanowiącego podstawę prawną do tworzenia i rozpowszechniania przez spółki radiofonii regionalnej innych programów, niż programy regionalne (i ewentualnie programy wskazane w art. 25 ust. 1 u.r.t.). Okoliczność, że zgodnie z art. 21 ust. 1a u.r.t. tworzenie i rozpowszechnianie innych programów realizujących demokratyczne, społeczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych (a za takie są uważane tzw. programy miejskie) stanowi jedno z zadań publicznej radiofonii i telewizji, wynikających z realizacji misji publicznej, nie stanowi podstawy prawnej do tworzenia i rozpowszechniania takich programów przez spółki radiofonii regionalnej. W ocenie skarżących z powyższego można zasadnie wnioskować, że spółki radiofonii regionalnej nie są uprawnione do tworzenia i rozpowszechniania innych programów, aniżeli wyłącznie regionalne programy radiowe (oraz ewentualnie programy wskazane w art. 25 ust. 1 u.r.t.). Mając powyższe na uwadze stwierdzili, że art. 25 ust. 6 u.r.t. nie może stanowić podstawy prawnej decyzji Prezesa UKE o rezerwacji częstotliwości na rzecz spółek radiofonii regionalnej - uprawnionego z rezerwacji, na potrzeby rozpowszechniania innych programów radiowych niż program regionalny. Wobec tego decyzja zmieniająca objęta niniejszym wnioskiem została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących powyższe rozważania dowodzą także, że bezpodstawnym było wydanie przez Prezesa UKE spornej decyzji zmieniającej w trybie zmiany decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 155 k.p.a., gdyż wbrew treści przedmiotowej decyzji, nie zastała spełniona jedna z przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., zgodnie z którą decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Wskazano, że dokonaniu zmiany decyzji ostatecznej w ten sposób, że zmieniona decyzja nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach, sprzeciwia się art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego skarżący wskazali, że są nadawcami koncesjonowanych programów radiowych i na potrzeby rozpowszechniania tych programów korzystają z częstotliwości rezerwowanych na mocy decyzji Prezesa UKE. Mając na uwadze, że zasób częstotliwości pozostający w dyspozycji Prezesa UKE jest ograniczony, prawidłowe gospodarowanie tym zasobem posiada istotne znaczenie dla interesu nadawców - w tym w szczególności polegającego na możliwości uzyskania przez nadawców dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji, lub częstotliwości o lepszych parametrach technicznych w danej lokalizacji. Częstotliwości rezerwowane na potrzeby rozpowszechniania tzw. programów miejskich bezprawnie uszczuplają zakres częstotliwości, jakie mogą być przeznaczone do rozpowszechniania programów radiowych wnioskodawców, jak też pozostałych nadawców koncesjonowanych programów radiowych. Tym samym w ich ocenie złożenie niniejszego wniosku stanowi warunek konieczny dla uzyskania przez nich możliwości korzystania z częstotliwości rezerwowanych bez podstawy prawnej na rzecz spółek radiofonii regionalnej na potrzeby rozpowszechniania tzw. programów miejskich. Skarżący - w wypadku ewentualnego uznania przez Prezesa UKE, że nie są oni podmiotami legitymowanymi do złożenia niniejszego wniosku, uznali, że Prezes UKE winien takie postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, przeprowadzić z urzędu. Prezes UKE zwrócił się do Przewodniczącego KRRiT o przedstawienie stanowiska odnośnie powyższego wniosku skarżących. W odpowiedzi Przewodniczący KRRiT - odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że jego zdaniem skarżący nie uzasadnili interesu prawnego w powyższym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, a jedynie wolę zainteresowania prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto Przewodniczący KRRiT odniósł się do swojego stanowiska z [...] września 2006 r. w sprawie zmiany sposobu ustalania podziału wpływów między jednostki publicznej radiofonii, przywołanego przez skarżących w przedmiotowym wniosku. Wskazał, że w stanowisku tym określił, że nie będzie wyodrębnionych środków z przeznaczeniem na programy miejskie, a spółki radiofonii regionalnej mają finansować programy miejskie w ramach realizacji misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t. W stanowisku tym dookreślono, że do programów realizujących demokratyczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych zalicza się programy miejskie. Odwołując się także do art. 21 ust. 1a pkt 1 u.r.t. Przewodniczący KRRiT ostatecznie stwierdził, że Prezes UKE posiadał przesłanki określone w art. 155 k.p.a., które upoważniały go do wydania ww. decyzji zmieniającej. W uzasadnieniu swojego postanowienia z 30 lipca 2012 r. Prezes UKE odwołał się do treści art. 61a k.p.a.. Z regulacji tej wywiódł, że ustawodawca wprowadził w nich dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odnośnie definicji strony postępowania organ podał, że treść art. 61a k.p.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. przyjmuje koncepcję obiektywnej legitymacji procesowej strony (por. R. Stankiewicz w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011). Nadto wyjaśniono, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z wnioskiem (w niniejszej sprawie - z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji), posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu oceny, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na organie ciąży więc obowiązek dokonania w fazie wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu, a na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego (por. K. Wąsowski w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011). Przepis art. 61a § 1 k.p.a dotyczy wszczęcia postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego RPEiS 2012/1/37-51). Mając na uwadze powyższe Prezes UKE, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i art. 28 k.p.a. stwierdził, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje więc sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". O interesie prawnym można, więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Ponadto – powołując się na stanowisko doktryny, wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w trybie art. 156 k.p.a. jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 926, na podobnym stanowisku stoi również M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011). Odnosząc teoretyczne rozważania do niniejszej sprawy Prezes UKE w pierwszej kolejności wyjaśnił, że skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej, o której stwierdzenie nieważności wnieśli. Stroną tego postępowania był jedynie uprawniony z rejestracji. Następnie organ stwierdził, że skarżący istotnie są dysponentami rezerwacji częstotliwości dokonanych na ich rzecz przez Prezesa UKE, jednakże na mocy tych decyzji żaden z nich nie nabył żadnych uprawnień do częstotliwości [...] MHz przyznanej rezerwacją z 2009 r. uprawnionemu z rezerwacji i zmienionej kwestionowaną przez nich decyzją w zakresie rodzaju nadawanego programu z regionalnego lub miejskiego na program lokalny. Tym samym w ocenie Prezesa UKE wskazywany przez skarżących podmiotów nie jest interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji nadawców koncesjonowanych. W ocenie Prezesa UKE w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną skarżących. Organ wskazał przy tym, że przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Zdaniem organu powyższa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między wydaniem kwestionowanej decyzji, a możliwością uzyskania przez skarżących dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach - w tym bowiem skarżący upatrują swojego interesu prawnego. Nie wskazują oni przy tym w jaki sposób przedmiotowa decyzja ten interes narusza. Mając to na uwadze Prezesa UKE stwierdził, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Każdy ze skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, wskutek błędnego przyjęcia, że wniosek o stwierdzenie tej nieważności pochodził od podmiotów nieposiadających interesu prawnego w przedmiocie ww. żądania. W ocenie skarżących Prezes UKE dokonał niewłaściwej oceny ich sytuacji – pozycji w relacji do postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji zmieniającej oraz skutków wynikających z ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskutek czego błędnie przyjęto, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Nadto zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie istnieje związek między wydaniem decyzji zmieniającej, a teoretyczną możliwością uzyskania przez nich dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach. Skarżący podnieśli, że stanowisko przyjęte przez Prezesa UKE eliminuje z obrotu prawnego częstotliwości, które winny być rozdysponowywane w ramach ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składający wnioski mieliby szanse odpowiedzieć. Powyższe działanie organu narusza więc interes prawny, jaki w pozyskaniu nowych częstotliwości mają nadawcy niepubliczni. Tym bardziej, że rezerwacja częstotliwości dla radiofonii publicznej może mieć miejsce tylko w ustalonych ustawą o radiofonii i telewizji, programach radiofonii publicznej, pośród których nie ma wymienionych programów miejskich, a jedynie programy lokalne. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżący podnieśli, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest warunkiem koniecznym do uzyskania statusu dostępności przez częstotliwość, której decyzja zmieniająca dotyczy, co oznacza możliwość ubiegania się o tę częstotliwość przez innych nadawców. Z powyższego skarżący wywiedli związek pomiędzy wydaniem decyzji zmieniającej, o stwierdzenie nieważności której wnieśli, a teoretyczną możliwością uzyskania przez nich dodatkowej częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach. Nadto skarżący podnieśli, że nawet gdyby przyjąć zasadność stanowiska Prezesa UKE, to mając na uwadze art. 157 § 2 k.p.a., okoliczności podane we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji zmieniającej, powinny stanowić wystarczającą podstawę do wszczęcia takiego postępowania przez Prezesa UKE z urzędu. Decyzja zmieniająca wydana została bowiem bez podstawy prawnej, z pominięciem procedur ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w sposób rozsiewczy naziemny, co narusza art. 34 u.r.t. Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w całości podtrzymał stanowisko, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej został złożony przez podmioty, którym nie przysługuje status strony w prawie wszczęcia takiego postępowania. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżących uznał je za niezasadne i wskazał, iż dążą oni do wykazania, że istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a ich sytuacją prawną, polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną każdego skarżącego w zakresie prawa materialnego. Zdaniem organu jakakolwiek zmiana warunków wykorzystywania częstotliwości przydzielonej nadawcy radiofonii publicznej, czy to zmiana nazwy programu, czy zmiana polaryzacji anteny, wywiera skutek wyłącznie dla tego nadawcy publicznego i nie powoduje powstania żadnych praw ani obowiązków dla innych nadawców komercyjnych, nawet jeśli byliby oni zainteresowani tą częstotliwością w tej konkretnej lokalizacji. Prezes UKE uznał - biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz stanowisko judykatury, że sam fakt zainteresowania skarżących pozyskaniem ww. częstotliwości nie przesądza o tym, że posiadają oni konkretny, oparty na okolicznościach prawnych i faktycznych, interes prawny w przedmiotowej sprawie. W zasadzie, teoretycznie, każdy nadawca radiowy działający w Polsce, a nawet nie tylko w Polsce tylko np. w kraju sąsiednim mógłby być zainteresowany tą częstotliwością, tak jak każdą inną częstotliwością, która mogłaby być wykorzystana na terenie Polski. Przyjęcie tego założenia prowadzałoby do konstatacji, że w każdej sprawie dotyczącej zmiany warunków korzystania z częstotliwości, którą dysponuje jakikolwiek nadawca radiowy (publiczny albo komercyjny) przymiot strony posiadaliby co najmniej wszyscy inni nadawcy radiowi w Polsce (ponad 200 podmiotów). Zdaniem Prezesa UKE istotna z punktu widzenia ww. rozważań jest treść art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt, który stanowi, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Jak wynika z przywołanego przepisu, dostępność częstotliwości jest warunkiem koniecznym aby rezerwacja mogła być dokonana na rzecz innego podmiotu. Częstotliwości dostępne to częstotliwości wolne, czyli częstotliwości nieużywane przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień. Niedostępność może być wynikiem dokonania rezerwacji na rzecz innego podmiotu albo korzystania z częstotliwości na podstawie pozwolenia radiowego (por. S. Piątek "Komentarz. Prawo Telekomunikacyjne", wyd. 2, C.H. BECK, Warszawa 2005 s. 642). Rezerwacja spornej częstotliwości została dokonana decyzją i częstotliwości te pozostają w dyspozycji uprawnionego. Z tego też względu nie można twierdzić, że częstotliwości te są częstotliwościami wolnymi, które mogłyby zostać rozdysponowane na rzecz skarżących. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że skarżący w oczywisty sposób nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Prezes UKE wskazał, że kwestionowane postanowienia zostały wydane w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT, a zatem przy zachowaniu procedury przewidzianej w art. 123 ust. 3 Pt. Zdaniem Prezesa UKE stanowisko Przewodniczącego KRRiT, jako organu właściwego w sprawie kontroli treści programowych, jest dla niego przekonującym dowodem na słuszność i prawidłowość podjętych ustaleń. Odnośnie wydania decyzji zmieniającej bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisu art. 34 u.r.t., a także konieczności wszczęcia przez Prezesa UKE z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, organ zacytował treść przepisu art. 34 u.r.t. stwierdzając, że zarzut formułowany z powołaniem się na przytoczony powyżej przepis prawa jest całkowicie chybiony. W przedmiotowej sprawie, nie zachodziła bowiem konieczność uzyskania koncesji, ani jej zmiany. Zgodnie bowiem z ustawą o radiofonii i telewizji rozpowszechnianie programów publicznej radiofonii i telewizji nie wymaga uzyskania koncesji. Zmiana rezerwacji polegała zaś na zmianie warunków wykorzystania częstotliwości, którą dysponuje nadawca publiczny – uprawniony z rezerwacji. Wnioskodawcy M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. SA z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że Skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo, iż z okoliczności sprawy wynika, że skarżący posiadają interes prawny we wszczęciu takiego postępowania; 2. art. 157 § 2 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo iż wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony przez podmioty uprawnione do jego wniesienia; 3. art. 157 § 2 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak analizy podstaw wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości i nie wszczęcie postępowania z urzędu; 4. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie częstotliwości, mimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości obu postanowień Prezesa UKE. Skarżący nie zgodzili sie ze stanowiskiem organu, iż zmiana rezerwacji częstotliwości powodująca, że podmiot publicznej radiofonii staje się w istocie podmiotem komercyjnym, konkurującym (z dużym powodzeniem) z nadawcami prywatnymi, nie jest decyzją dotykającą ich interesu prawnego. Zwłaszcza, że beneficjent takiej decyzji nie doznaje wielu ograniczeń, które nakładane są stosownymi koncesjami Przewodniczącego KRRiT, na podmioty prywatne. Rezerwacja częstotliwości (oraz jej zmiana) dla podmiotów publicznej radiofonii pełni funkcje koncesji, jakie przyznawane są przez Przewodniczącego KRRiT nadawcom prywatnym. Stanowi bowiem szczegółową regulację działalności tych podmiotów na rynku właściwym rozgłośni radiowych. Co istotne, jest to regulacja jedyna (poza ustawą o radiofonii i telewizji), jedyny akt administracyjny, rodzący prawo do nadawania określonego programu radiowego przez podmiot radiofonii publicznej, a także rodzący obowiązki związane z tym nadawaniem. To właśnie dlatego podmioty publicznej radiofonii regionalnej występowały do Prezesa UKE o zmianę rezerwacji częstotliwości, aby zmiana treści programu radiowego (a nie zakres terytorialny nadawania) była usankcjonowana prawnie. W ocenie skarżących chodzi tu o zmianę "układu sił" całego lokalnego rynku rozgłośni radiowych, przez co należy rozumieć: lokalny rynek właściwy reklamy radiowej oraz lokalny rynek właściwy słuchalności rozgłośni radiowych, zmianę dokonywaną bez jakiejkolwiek kontroli ze strony organów Państwa (w przeciwieństwie do koncesjonowanej działalności podmiotów prywatnych). Odnośnie interesu prawnego podnieśli, że poprzez utrzymanie w obiegu prawnym decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości Prezes UKE eliminuje z obrotu częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w drodze ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składający wniosek mieliby szanse odpowiedzieć. Takim działaniem Prezes UKE narusza interes prawny, jaki w pozyskiwaniu nowych częstotliwości mają skarżący jako nadawcy niepubliczni. Przywrócenie zajętych przez stacje miejskie radiofonii publicznej częstotliwości do zgodnego z prawem obrotu prawnego może nastąpić tylko i wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Jest to warunek konieczny dla odzyskania statusu dostępności częstotliwości, których dotyczą decyzje wymienione we wniosku skarżących, a w rezultacie uzyskania przez nich możliwości korzystania z reglamentowanego dobra, jakie stanowią częstotliwości pozostające w dyspozycji Prezesa UKE. Zdaniem skarżących zasadność powyższego wiązać należy ze wskazaną okolicznością, że uprawniony z rezerwacji składając wniosek o zmianę decyzji rezerwacyjnej poprzez zmianę rodzaju programu nadawanego przy jej wykorzystaniu z "programu regionalnego" na "program lokalny", przyznał, że częstotliwość objęta przedmiotową decyzją nie jest jej potrzebna do rozpowszechniania programów regionalnych, a więc dalsze ewentualne korzystanie z tej częstotliwości przez uprawnionego z rezerwacji na potrzeby rozpowszechniania programów regionalnych uznać należy za nieefektywne. W tym stanie rzeczy, po stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej, zasadnym będzie wydanie przez Prezesa UKE decyzji o cofnięciu rezerwacji częstotliwości, której dotyczy decyzja o zmianie rezerwacji - na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnegot w zw. art. 26 ust. 5 u.r.t. Stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej jest warunkiem do uzyskania statusu dostępności przez częstotliwość, której powyższa decyzja dotyczy. Otworzy to dla skarżących możliwość ubiegania się o tę częstotliwość. Stosownie bowiem do treści art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne. Wbrew stanowisku Prezesa UKE istnieje zatem związek między wydaniem kwestionowanej decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości, a teoretyczną możliwością uzyskania przez skarżących dodatkowych częstotliwości w nowej lokalizacji lub częstotliwości o lepszych warunkach. Zasadność powyższego stanowiska można dodatkowo oprzeć na poglądach wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnośnie źródła swojego interesu prawnego skarżących wskazali, że tkwi on w art. 34 u.r.t. - przypadku uwolnienia przedmiotowej częstotliwości będzie ona mogła być przedmiotem ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT, dokonanego w trybie art. 34 u.r.t., co umożliwi im aktywne uczestniczenie w procesie koncesyjnym. Zdaniem skarżących w konsekwencji braku analizy wpływu skutków decyzji zmieniającej na ich sytuację prawną i faktyczną, Prezes UKE błędnie przyjął, że nie mają oni interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a w konsekwencji nie są uprawnieni do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a podtrzymania postanowienie o tej odmowie do naruszenia także art. art. 138 § 1 pkt 1 w z w. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. Dodatkowo istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy miało zdaniem wnoszących skargę naruszenie przez Prezesa UKE art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z urzędu, na skutek braku rozważenia, czy istnieją przesłanki takiego wszczęcia. Dodali przy tym, że takie zaniechanie stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Nadto za sprzeczne z logiką postępowania i orzecznictwem sądów administracyjnych uznali stanowisko organu, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem, w którym powinna zostać dokonana ocena podstaw do wszczęcia przez Prezesa UKE postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej z urzędu, ani też analiza przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ich zdaniem Prezes UKE miał obowiązek ustalić w toku postępowania (z uwagi na konieczność podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu lub nie), czy istnieją przesłanki unieważnienia decyzji zmieniającej. Tymczasem organ błędnie uznał, że na etapie rozstrzygania wniosku skarżących nie musi dokonywać żadnej oceny zasadności przesłanek, wskazanych przez nich w sprawie. Takie zachowanie powoduje w ocenie skarżących, że Prezes UKE nie realizuje swojej roli strażnika interesu publicznego, jakim niewątpliwie powinien być. Jeżeli ocena zasadności wszczęcia postępowania unieważniającego nie została dokonana na etapie zgłoszenia problemu, powstaje pytanie, kiedy Prezes UKE dokona takiej oceny. Pytanie o termin staje się w ich ocenie coraz bardziej palące ze względu na postępującą praktykę dowolnego wykorzystywania częstotliwości przez podmioty regionalne publicznej radiofonii. Wskazali przy tym, że rozgłośnie regionalne (tzw. "miejskie") radia publicznego nie realizują misji radia lokalnego. Brak w nich treści o tematyce lokalnej. Nie cechuje ich różnorodność rodzajów ani form radiowych, a ich zaangażowanie w sprawy społeczności lokalnych jest znikome. Jest to ewidentny wynik braku koncesjonowania działalności regionalnych rozgłośni radia publicznego. Brak tym samym jakichkolwiek gwarancji realizacji tematyki lokalnej, dla potrzeb której rezerwowane powinny być częstotliwości "miejskie". Podali jednocześnie, że na powyższy problem wskazał nawet sam Przewodniczący KRRiT w Komunikacie z 4 września 2012 r., z którego wynika, że podstawowy parametr, jakim jest udział tematyki lokalnej, w większości publicznych programów miejskich jest realizowany w mniejszym wymiarze niż programów koncesjonowanych. Tym samym w interesie publicznym jest ukrócenie praktyki zagarniania częstotliwości na nadawanie programów miejskich przez rozgłośnie regionalne radia publicznego. Taka praktyka sprzeczna jest z interesem publicznym, na straży którego powinien stać Prezes UKE, jako uprawniony do rezerwacji częstotliwości, w tym ich zmiany i cofania. Na koniec skarżący wskazali, ze wskazywany jako podstawa wydania decyzji zmieniającej (zmiana na "program lokalny") - art. 26 ust. 5 u.r.t. w zw. z treścią art. 26 ust. 6 pkt 4 u.r.t. w żadnym wypadku nie może stanowić takiej podstawy. Z brzmienia powyższych przepisów jasno bowiem wynika, że na rzecz spółek radiofonii regionalnej mogą być rezerwowane wyłącznie częstotliwości niezbędne do rozpowszechniania regionalnych programów radiowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy, a także przyjmując argumenty skargi, taka wykładnia ww. przepisów jest logiczna, uzasadniona i spójna z koncepcja ustawową funkcjonowania organów Państwa w sferze przydziału częstotliwości. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienia nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie czy zasadnie Prezes UKE uznał, że skarżący M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. SA z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie mają interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2010 r., którą Prezes UKE zmienił warunki rezerwacji częstotliwości [...] MHz wydanej na rzecz R. K. SA. w zakresie rodzaju nadawanego programu, tj. z regionalnego lub miejskiego na lokalny. Skarżący podnosili, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem przedmiotowa decyzja zmieniająca eliminuje z obrotu częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w drodze ogłoszenia publicznego. Tym samym przywróci się warunek konieczny dla odzyskania statusu dostępności częstotliwości, których dotyczą decyzje wymienione we wniosku skarżących, a w rezultacie uzyskania przez nich możliwości korzystania z reglamentowanego dobra, jakie stanowią częstotliwości pozostające w dyspozycji Prezesa UKE. W ocenie Sądu argumenty te nie mogą w żaden sposób podważyć prawidłowości stanowiska Prezesa UKE co do braku wykazania interesu prawnego przez skarżących. Sąd zauważa, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień dokonał szczegółowej i wyczerpującej analizy interesu prawnego skarżących jako nadawców prywatnych, których celem jest uzyskanie częstotliwości zajętych przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 22 z późn. zm.) nadaje prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji. Jednocześnie uzależnia przyznanie tego prawa innym podmiotom od uzyskania przez nie koncesji. W art. 26 ust. 5-6 powołanej ustawy określono zasady przydziału jednostkom publicznej radiofonii i telewizji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ich ustawowych zadań. Oznacza to, iż pozycja mediów publicznych jest odmienna niż status nadawców tzw. komercyjnych, jakimi są skarżący. W myśl art. 33 ust. 1 u.r.t. rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Natomiast art. 34 u.r.t. określa zasady wszczęcia postępowania w sprawach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd podziela stanowisko organu, że w istocie skarżący skutecznie nie wskazali przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania istnienia ich interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Powołane w toku postępowania przepisy prawa oraz przedstawiana argumentacja dotyczyła interesu faktycznego (ekonomicznego), który wyraża się w zamiarze przejęcia częstotliwości zarezerwowanych na rzecz publicznej radiofonii i telewizji. Dlatego też słuszny jest wniosek organu, że w tym aspekcie sprawy skarżący działają jako podmioty konkurencyjne w stosunku mediów publicznych. W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 3 września 1999 r. sygn. akt II SA 1740/98, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie dają telewizji komercyjnej uprawnień do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym przydziału częstotliwości dla telewizji publicznej. (Lex nr 46753). W uzasadnieniu tym powołano się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102) w myśl której pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało oparte w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Według tego przepisu decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę, jest występowanie albo interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Natomiast o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Natomiast podłoże ewentualnego interesu faktycznego może być różne. Jednakże interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego, nie jest chroniony przepisami prawa materialnego i na tej podstawie nie można żądać wszczęcia postępowania, ani wykonywać czynności należnych stronie w postępowaniu administracyjnym. Zasadę tę należy analogicznie zastosować do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie i uznać, że Skarżący jako nadawcy niepubliczni nie mają także interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE dotyczącej zmiany warunków rezerwacji częstotliwości wydanej na rzecz R. K. SA. W konsekwencji brak jest interesu prawnego także w zakresie domagania się od organu wszczęcia postępowania z urzędu. Oddalenie skargi z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony powoduje, że bezprzedmiotowa stała się ocena pozostałych zarzutów co do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.