VI SA/Wa 1037/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., R. S.A. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rezerwacji częstotliwości oddala skargę Minister Łączności decyzją z dnia [...] marca 1994r. nr [...] dokonał na rzecz P. w P. "R." S.A. (dalej jako "R."), rezerwacji częstotliwości 102,7 MHz w celu rozpowszechniania w sposób rozsiewczy naziemnego programu radiotelefonicznego, przeznaczonego do powszechnego odbioru pod nazwą "R.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] - Prezes UKE, na skutek wniosku R., dokonał zmiany warunków rezerwacji częstotliwości 102,7 MHz dla stacji nadawczej P., poprzez zmianę maksymalnej skutecznej mocy promieniowania, charakterystyki promieniowania anteny oraz rodzaju nadawanego programu z "regionalnego" na "lokalny". Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., E. S.A. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący) wraz z innymi podmiotami – (dalej również jako "Nadawcy"), wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako wydanej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej "K.p.a."). Prezes UKE pismem z dnia [...] marca 2012 roku nr [...], zwrócił się do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Nadawców. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji pismem z dnia [...] maja 2012 roku, w odpowiedzi na pismo Prezesa UKE, przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w którym wskazał brak uzasadnienia interesu prawnego Nadawców, a jedynie wolę prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem I Prezes UKE odmówił Nadawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli E. S.A., R. Sp. z o.o., I. Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Z. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz V. Sp. z o.o. Pismami z dnia [...] sierpnia 2012 roku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., T. Sp. z o.o., U. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., P. i T. Sp. z o.o., G. Sp. z o.o. oraz F. Sp. z o.o. Wszyscy Nadawcy wnieśli o uchylenie Postanowienia I i wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji oraz wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. W swoich pismach podkreślali, że Prezes UKE błędnie przyjął, że Nadawcy nie mają interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności Decyzji. Ponadto podnoszono, że przez przyjęcie takiego założenia, Prezes UKE eliminuje z obrotu prawnego częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w ramach ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składający wnioski mieliby szansę odpowiedzieć. Zdaniem Nadawców, takim działaniem Prezes UKE narusza interes prawny, jaki w pozyskiwaniu nowych częstotliwości mają nadawcy niepubliczni. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., strony postępowania zostały poinformowane m.in., że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. mogą, w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy, a także o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. uprawnieniu do składania, w każdym stadium postępowania, oświadczeń i stanowiska w sprawie oraz wypowiadania się co do materiałów zebranych w sprawie zgłoszonych żądań. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezes UKE utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2008 r. Pismem z dnia [...] lutego 2013 roku M. sp. z o.o. , E. S.A., E. sp. z o.o., Z. sp. z o.o. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżący wnoszą o uwzględnienie Skargi i uchylenie w całości obydwu wydanych w sprawie postanowień. Skarżący zarzucili Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej naruszenie prawa, t.j. przepisów: 1. art. 28 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że Skarżący nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo, iż z okoliczności sprawy wynika, że Skarżący posiadają interes prawny we wszczęciu takiego postępowania, 2. art. 157 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości, mimo iż wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony przez podmioty uprawnione do jego wniesienia, 3. art. 157 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak analizy podstaw wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości i nie wszczęcie postępowania z urzędu, 4. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie częstotliwości, mimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C) P.p.s.a. wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (dalej: Zaskarżone Postanowienie), a także - w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylenie w całości poprzedzającego ww. postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rezerwacji częstotliwości w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest w jego ocenie związku pomiędzy wydaniem kwestionowanej decyzji a - choćby teoretyczną - możliwością uzyskania przez strony jako nadawców dodatkowych częstotliwości. Nie istnieje przepis materialno-prawny uzasadniający ich legitymację uprawniającą do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której nastąpiła wyłącznie zmiana charakterystyki programu udzielonego na rzecz M. - z programu regionalnego na lokalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując skargę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zagadnienie, czy zasadnie Prezes UKE uznał, że skarżące spółki: M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., E. S.A z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miały interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2008 r., którą Prezes UKE zmienił warunki rezerwacji częstotliwości 102, 7 MHz dokonanej na rzecz P. w P SA w zakresie rodzaju nadawanego programu, tj. z regionalnego na lokalny. Skarżące podniosły, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem przedmiotowa decyzja zmieniająca eliminuje z obrotu częstotliwości, które powinny być rozdysponowane w drodze ogłoszenia publicznego, na które to ogłoszenie wszyscy nadawcy składający wniosek mieliby szanse odpowiedzieć. Przywrócenie zajętych przez stacje miejskie radiofonii publicznej częstotliwości do zgodnego z prawem obrotu prawnego mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości. Tym samym przywróci się warunek konieczny dla odzyskania statusu dostępności częstotliwości, których dotyczą decyzje wymienione we wniosku skarżących, a w rezultacie uzyskanie przez nie możliwości korzystania z reglamentowanego dobra, jakie stanowią częstotliwości pozostające w dyspozycji Prezesa UKE. W ocenie Sądu argumenty te nie mogą w żaden sposób podważyć prawidłowości stanowiska Prezesa UKE co do braku wykazania interesu prawnego przez skarżące. Sąd zauważa, że Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień dokonał szczegółowej i wyczerpującej analizy interesu prawnego skarżących jako nadawców prywatnych, których celem jest uzyskanie częstotliwości zajętych przez jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 22 ze zm.) nadaje prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, uzależniając przyznanie tego prawa innym podmiotom od uzyskania przez nie koncesji. W art. 26 ust. 5-6 cyt. ustawy określono zasady przydziału jednostkom publicznej radiofonii i telewizji częstotliwości niezbędnych do wykonywania ich ustawowych zadań. Oznacza to, że pozycja mediów publicznych jest odmienna niż status nadawców tzw. komercyjnych, jakimi są skarżące. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. Natomiast art. 34 ustawy o radiofonii i telewizji określa zasady wszczęcia postępowania w sprawach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Podzielając stanowisko organu, Sąd uznał, że skarżące nie wskazały przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania istnienia ich interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Powołane w toku postępowania przepisy prawa oraz przedstawiona argumentacja dotyczyła interesu faktycznego (ekonomicznego), który wyraża się w zamiarze przejęcia częstotliwości zarezerwowanych na rzecz publicznej radiofonii i telewizji. Zasadny więc był wniosek organu, że w tym zakresie skarżące działały jako podmioty konkurencyjne w stosunku do mediów publicznych. W tym miejscu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt II SA 1740/98, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie dają telewizji komercyjnej uprawnień do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym przydziału częstotliwości dla telewizji publicznej (Lex nr 46753). W uzasadnieniu tym powołano się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102), w myśl której pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, została oparta w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Według tego przepisu decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę, jest występowanie albo interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Natomiast o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Natomiast podłoże ewentualnego interesu faktycznego może być różne. Jednakże interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego, nie jest chroniony przepisami prawa materialnego i na tej podstawie nie można żądać wszczęcia postępowania, ani wykonywać czynności należnych stronie w postępowaniu administracyjnym. Zasadę tę należy analogicznie zastosować do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie i uznać, że Skarżący jako nadawcy niepubliczni nie mają także interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE dotyczącej zmiany warunków rezerwacji częstotliwości wydanej na rzecz P. w P. S.A. W konsekwencji brak jest interesu prawnego także w zakresie domagania się od organu wszczęcia postępowania z urzędu. Oddalenie skargi z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony powoduje, że bezprzedmiotowa stała się ocena pozostałych zarzutów co do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.