VI SA/Wa 1038/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę; 2. postanawia zwrócić skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem nadpłaconego wpisu sądowego S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., dalej jako S., wnioskiem z dnia 11 grudnia 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ulicy [...] w rejonie ulicy [...] w W. – na okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wskazała, że dotychczasowe zezwolenie udzielone decyzją [...] z dnia [...] r., wygasało dnia 31 grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. poinformował spółkę S., że zostanie wydana decyzja odmowna, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do nich w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Z pismem tym zapoznał się dnia 10 stycznia 2007 r. R. S., specjalista do spraw eksploatacji i rozwoju wnioskującej spółki. W związku z tą informacją, firma S. zmodyfikowała swój wniosek. W piśmie z dnia 15 stycznia 2007 r. wskazała, że domaga się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod mniejszy nośnik reklamowy, o powierzchni 9 m2, a nie jak dotychczas, 18 m2. Decyzją [...] z dnia [...] r., wydaną w imieniu Prezydenta W., Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego we wskazanej wyżej lokalizacji. W uzasadnieniu organ argumentował, że stan faktyczny w porównaniu z tym, w którym wydana została decyzja z dnia [...] r., uległ istotnej zmianie i wymagał ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków pomiędzy 2005 r. a 2004 r. Przytoczył przy tym statystyki policyjne dotyczące liczby zaistniałych w W. w 2005 r. wypadków drogowych oraz rannych i zabitych w nich osób. Powołał się także na przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, traktujący działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako "jeden z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa", zaś ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji – jako "podstawowy obowiązek wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Jako materiał dowodowy organ również uwzględnił opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW) wyniki badań natężenia ruchu, opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM), szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary. Wziął również pod rozwagę powszechnie znany fakt, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym miałaby się znajdować reklama. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Na potwierdzenie tych tez przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK1026/04. W dalszej części organ wskazał, że pas drogowy ul. [...] z uwagi na swój charakter odznacza się wysokim natężeniem ruchu kołowego, które w porannym szczycie wynosi 1550 pojazdów na godzinę. Tymczasem opinia IBDiM nakazywała usuwanie urządzeń reklamowych umieszczonych w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekraczało 1400 pojazdów na godzinę. Organ podniósł również, że odległość wnioskowanego urządzenia reklamowego od krawędzi jezdni była mniejsza od wartości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), dalej zwanej ustawą o drogach publicznych. Wskazał również na wydłużenie drogi koniecznej do zatrzymania pojazdu w sytuacji, gdy oczy kierowcy spoczywały na reklamie. Te okoliczności, przy uwzględnieniu warunków ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego, sprawiały, że dalsze zezwolenie na lokalizację tej reklamy organ uznał za niemożliwe. Jednocześnie wspomniane okoliczności nie pozwalały na przyjęcie, że lokalizacja reklamy stanowi przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła w terminie spółka S., wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, postępowanie nie zostało przeprowadzone wszechstronnie. Ponadto naruszone zostały art. 7, 11 i 107 k.p.a. poprzez niewskazanie motywów decyzji. W ocenie odwołującej bezpośrednią przyczyną odmownej decyzji nie było natężenie ruchu, lecz zmiana polityki organu co do zasad wydawania zezwoleń. Spółka argumentowała, że okoliczność dotycząca natężenia ruchu – podobnie jak i wyniki badań i analiz przytoczonych w uzasadnieniu decyzji - były znane organowi już wcześniej, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. i nie stanowiły przeszkody do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego. Jednakże w ocenie spółki istotniejsze było to, że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a.. Organ całkowicie zmienił swoje podejście do kwestii zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, bez uprzedzenia wydając decyzję odmowną, której konsekwencją było natychmiastowe usunięcie reklamy. Spółka S., prowadząca działalność polegającą na wynajmowaniu powierzchni reklamowych argumentowała, że miała prawo spodziewać się przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z którego korzystała nieprzerwanie na podstawie decyzji z [...] r. W sytuacji, gdy pozyskanie kontrahentów jest procesem długotrwałym, kampanie reklamowe planowane są z wyprzedzeniem a umowy zawierane są na okresy znacznie dłuższe, niż te, na które przedłużano zezwolenie, nagła odmowa przedłużenia zezwolenia, bez udzielenia czasu stosownego do renegocjacji umów czy też ich rozwiązania, pociągała za sobą straty spółki, wywołane utratą przychodu i koniecznością zapłaty odszkodowań. Organ powinien był poinformować o zmianie swego stanowiska w kwestii zajęcia pasa drogowego oraz określić czas, w którym zainteresowane podmioty mogłyby się dostosować. Spółka wskazała również, że wyniki badań wykonanych w 2005 r. w Niemczech - "Ekspertyza dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" - są odmienne od tych, na które powołał się organ. Wynika z nich bowiem, że ustawienie wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight nie miało wpływu na wypadkowość. Strona zakwestionowała także umocowanie osoby wydającej decyzję do działania w imieniu Prezydenta W.. Decyzja odmowna była bowiem sprzeczna z porozumieniem zawartym pomiędzy Prezydentem a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej właśnie w kwestii uporządkowania reklam zewnętrznych. Podniosła też naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. poprzez to, że decyzja została wydana po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do tej kategorii organ zaliczył obiekty reklamowe. Ustawa przewiduje wyjątek od tej zasady, wyrażony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten pozwala na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w szczególnie uzasadnionych przypadkach i za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z brzmienia tego przepisu organ wywodził, że udzielenie zezwolenia jest fakultatywne, zaś ciężar wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. Wbrew twierdzeniom spółki S., nieumieszczanie urządzeń reklamowych w pasie drogowym jest zasadą, od której odstąpić można jedynie wyjątkowo, przy czym decyzja właściwego organu leży całkowicie w sferze uznania administracyjnego. Organ nie ma zatem obowiązku udzielenia zgody nawet wówczas, gdy dany obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi. W przedmiotowej sprawie ani we wniosku, ani w odwołaniu spółka nie przedstawiła argumentów przemawiających za tym, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wspomnianym art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołane przez spółkę wyniki badań przeprowadzonych w Niemczech w 2005 r. organ uznał za nieprzydatne, z uwagi na to, że ich przedmiotem było oddziaływanie tylko jednego rodzaju nośnika reklamowego, tymczasem badania, na których oparł się organ I instancji, dotyczyły wpływu instalacji reklamowych jako całości na wypadkowość. W ocenie Kolegium, zmiana polityki zarządcy drogi co do umieszczania obiektów reklamowych w pasie drogowym, o ile nastąpiła w powiązaniu z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mogła stanowić wystarczającą przesłankę odmowy przedłużenia zezwolenia. Strona została również poinformowana z przeszło dwumiesięcznym wyprzedzeniem, że zostanie wydana decyzja odmowna, miała zatem możliwość przygotowania się do zmiany stanu faktycznego na skutek wydania decyzji. Z kolei ewentualne naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie zakreślonego w nim terminu, w ocenie organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto spółka nie skorzystała z przysługujących jej środków ochrony przed bezczynnością organu. Natomiast umocowanie M. K. do wydania decyzji wynikało z udzielonego mu przez Prezydenta W. pełnomocnictwa z dnia 6 grudnia 2006 r., które nie zostało odwołane. Powyższe względy zadecydowały o treści rozstrzygnięcia Kolegium. Spółka S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia. Przeprowadzonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Polegać to miało na niepoinformowaniu skarżącej o zebraniu całości materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z tym materiałem celem wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Skarżąca kwestionowała także dopuszczalność wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym wcześniej wydawane były przez dłuższy okres decyzje pozytywne. Powtórzyła zarzut dotyczący przewlekłości postępowania i odmowy wydania zezwolenia bez wcześniejszego poinformowania o zmianie stanowiska w kwestii zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz bez udzielenia stronie terminu na dostosowanie się do nowej sytuacji faktycznej i prawnej. W jej ocenie pismo organu z dnia 28 grudnia 2006 r. nie mogło być uznane za stosowną informację o zmianie stanu faktycznego i prawnego. Wskazała także, że postępowanie organów obu instancji naruszało zasadę równości podmiotów wobec prawa. Z jednej strony uznały one bowiem, że należące do skarżącej urządzenie reklamowe stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu – z uwagi na ogólną zasadę dotyczącą wszystkich urządzeń reklamowych, a z drugiej nie nakazały demontażu wszystkich tego typu urządzeń na ulicach, na których przekroczone zostało określone natężenie ruchu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że rozstrzygnięcie swe oparł jedynie na materiałach zebranych przez organ I instancji. Wobec tego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium uznało za chybiony, a ponadto nieuzasadniony. Strona nie wskazała bowiem, w jaki sposób podnoszone przez nią uchybienie miałoby wpłynąć na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Badając zaskarżoną decyzję według tych kryteriów należy stwierdzić, iż decyzja nie narusza prawa. Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącej spółki S. z dnia 12 grudnia 2006 r., zmieniony pismem z dnia 16 stycznia 2007 r., dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamowy, faktycznie więc obejmował wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i tak też prawidłowo rozumiała to spółka wnosząc o wydanie nowej decyzji, załączając właściwe dokumenty. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. – sygn. akt OSK 1026/04). Spółka w piśmie z dnia 16 stycznia 2007 r. deklarowała zmniejszenie wielkości reklamy o połowę, z 18 m² do 9 m². Niewątpliwie jednak wnioskowana reklama miała nadal spełniać swoją rolę, to jest przyciągać wzrok uczestników ruchu drogowego (kierujących pojazdami i pieszych), gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Zarządca drogi publicznej, w pasie drogowym której spółka wnioskowała o zezwolenie na kontynuowanie nośnika reklamowego, jest odpowiedzialny za to, by obiekty niezwiązane z użytkowaniem drogi nie stwarzały zagrożenia w ruchu drogowym i do tego organu należy ocena, czy w konkretnym przypadku zagrożenie to występuje. Organ administracji, przywołując się na szeroko omówione opinie, badania laboratoryjne i testy poligonowe stwierdził, że umieszczenie wnioskowanej reklamy będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd orzekający w sprawie, stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ podziela. Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia organu administracji, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Według ustaleń organu w porannym szczycie natężenie ruchu w miejscu posadowienia nośnika reklamowego wynosi 1550 pojazdów na godzinę. Z badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika natomiast, że przy natężeniu ruchu przekraczającym 1400 pojazdów na godzinę, urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym powinny być usunięte. Według badań wymienionego Instytutu czas, jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy, tzw. "fiksacja", wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h – w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie zarządcy drogi, przy istniejącym natężeniu ruchu drogowego i stale wzrastającym, umieszczenie reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego, stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ administracji miał na uwadze przytoczone wielkości, a więc jego rozstrzygnięciu nie sposób zarzucić dowolności. Organ administracji, dokonując ustaleń w zakresie wpływu reklamy, będącej przedmiotem sprawy, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, dokonał oceny tego bezpieczeństwa także pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia. Nie bez znaczenia, dla argumentacji skarżącej o zaskoczeniu spółki decyzją odmowną, jest informacja jakiej organ jej udzielił na około dwa miesiące przed wydaniem decyzji. Już bowiem w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r. informował, że nie wyda zezwolenia na dalszą lokalizację reklamy. Pismo to nie było decyzją administracyjną, jednakże w sposób niebudzący wątpliwości dawało do zrozumienia jakiego stanowiska można oczekiwać od organu. Natomiast co stanowisko to uzasadniało, organ administracji przedłożył w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Spółka miała zatem czas do uregulowania swoich zobowiązań z kontrahentami, by nie czuć się zaskoczona odmową na dalsze zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przez skarżącą założenia, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas, obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie miało uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi wykazał, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca nie wskazała jakie wnioski dowodowe miała zamiar przedłożyć i jakie czynności procesowe były jej zamiarem, które istotnie mogły wpłynąć na stanowisko organu. Powołując się na naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa nie wskazano również na czym naruszenie tej zasady miałoby polegać. Zarządca drogi wydając zaskarżoną decyzję odniósł się do konkretnej reklamy i konkretnego miejsca jej usytuowania przy skonkretyzowanych w tym miejscu warunkach ruchu drogowego. Powołanie się zatem w tym zakresie ogólnie na istniejące reklamy w innych miejscach nie daje możliwości zbadania zasadności tego zarzutu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.