VI SA/Wa 1038/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie "Program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej na obszarze województwa [...], dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej na tym terenie w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r." W przedmiotowym postępowaniu swoją ofertę złożyła również G. sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej zwana skarżącą). Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca wystąpiła również z wnioskiem o umożliwienie wglądu do wszystkich akt postępowania w celu weryfikacji prawidłowości dokonanych ocen i przyznanej przez komisje punktacji w celu ewentualnego przedstawienia dodatkowych merytorycznych zarzutów w tym zakresie. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...], wydanym na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwany k.p.a.) odmówił udostępnienia akt postępowania. Organ uznał, że wnioskowane akta nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy, gdyż dane wrażliwe w nich zawarte objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych. Nadto byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na powyższe postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżąca złożyła zażalenie i cytując orzecznictwo sądów administracyjnych zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. Podnoszono, że w toku postępowania konkursowego nie zastrzeżono poufności jakichkolwiek informacji, do których odwołuje się art. 74 § 1 k.p.a., w szczególności znajdujących się w złożonych ofertach. W związku z tym powoływanie się przez organ Funduszu na "tajemnicę przedsiębiorstwa" było niezasadne. Jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu nie podano żadnej konkretnej przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a., a jedynie ograniczono się do lakonicznych ogólników. Na marginesie podniesiono, że skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie jakichkolwiek "danych wrażliwych" innych oferentów, lecz jedynie danych będących podstawą przyznania określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tego postanowienia Prezes Funduszu stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 74 § 2 k.p.a. podany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. Wobec tego, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "w rozpatrywanej wpadkowej sprawie dot. udostępnienia i przeglądania akt sprawy (...) nie miała miejsca sytuacja objęta regulacją art. 74 k.p.a., a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania". Jednocześnie Prezes Funduszu pouczył stronę, iż postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. G. sp. z o.o. z siedzibą w G. od tego postanowienia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i pozbawienie strony prawa do czynnego działania w toku postępowania, naruszenie art. 6 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej odmowy udostępnienia akt oraz naruszenie art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu niezasadnie stwierdził, że organ Funduszu wydający postanowienie w I instancji nie powinien zastosować art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. (co, jak podkreślała skarżąca w sprawie nie miało miejsca), to obowiązkiem organu Funduszu było odniesienie się do tej kwestii w trybie wskazanym przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. (co organ I instancji uczynił). Stanowisko to skarżąca wywodziła z zasady, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich sytuacji odmowy uwzględnienia żądania strony wywodzonego na podstawie art. 73 k.p.a., a nie tylko do określonych w art. 74 § 1 k.p.a. W ocenie spółki nie zachodziły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że żadne dane zawarte w ofertach konkurencyjnych nie były zastrzeżone klauzulami niejawności. Tymczasem właśnie na te okoliczności powołał się dyrektor oddziału Funduszu stwierdzając, że są to "dane wrażliwe" zastrzeżone także przepisami ustaw o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i o ochronie danych osobowych. Skarżąca, omawiając te dane zawarte w ofertach, nie zgadzała się z tym stanowiskiem dyrektora oddziału Funduszu podkreślając, że dane te były jawne i powszechnie dostępne na przykład w KRS. W związku zatem z odmową dostępu do akt sprawy spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a organy Funduszu, z naruszeniem art. 6 k.p.a., faktycznie nie podały podstawy prawne swoich rozstrzygnięć. Zwrócono także uwagę na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podkreślając, iż prawidłowo orzekł o uchyleniu postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i umorzył postępowanie oraz stwierdził, że jest ono ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, co także zauważył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonym postanowieniu, iż postanowienie organu Funduszu I instancji zapadło w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udostępnienie akt postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznając powyższy wniosek skarżącego postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił udostępnienia mu akt postępowania. Zastosowany przez organ pierwszej instancji przepis art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, iż odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei do zażalenia wnoszonego od postanowienia o odmowie udostępnienia akt, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, postępowanie zażaleniowe kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Rozpoznając zażalenie skarżącego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Funduszu i umorzył postępowanie. Dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, iż skoro w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, oczywistym jest, wbrew wywodom organu, że skarżącej przysługiwała skarga na postanowienie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zapadłe wskutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiające jej udostępnienia akt. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowane postanowienie zapadło przy tym z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zastosowanego w związku z art. 144 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrujący zażalenie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może oczywiście uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, ale pamiętać należy, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od zasady związania organu odwoławczego obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty należy interpretować ściśle. Jedyną bowiem podstawą do umorzenia postępowania pierwszej instancji w omawianej sytuacji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może ponadto umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k. p. a., jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (przy czym w przedmiotowej sprawie ze względu na brak wniosku strony sytuacja taka nie ma w sposób oczywisty miejsca). Innymi słowy, organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje natomiast w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (p. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998 r. str. 664). Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony nie będącej stroną w sprawie, czy naruszenie przepisów o właściwości. Z kolei Grzegorz Łuszczyca w monografii "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (Wydawnictwo LEX) podkreśla, iż instytucja umorzenia postępowania incydentalnego stanowi wyjątek od zasady załatwienia merytorycznego, czyli obowiązku rozstrzygnięcia kwestii (w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a.) co do jej istoty. Naturę umorzenia postępowania można wyjaśnić poprzez wskazanie przyczyn prowadzących do jej zastosowania (zaistnienie okoliczności stanowiących trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania) bądź skutków związanych z jej urzeczywistnieniem (nauka wskazuje w tym zakresie na: zastój trwały i ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania, brak osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte, rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem procesowym a adresatem postanowienia w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej kwestii, "przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu"). Autor ww. opracowania wskazuje ponadto, że bezprzedmiotowość postępowania incydentalnego może mieć różną postać, w szczególności: a) podmiotową (np. śmierć pracownika organu administracji publicznej w toku postępowania wpadkowego w kwestii jego wyłączenia od udziału w postępowaniu – art. 24 § 3 k.p.a.) i przedmiotową (zainteresowany wniósł prośbę o przywrócenie terminu materialnoprawnego – art. 58–59 k.p.a.); b) uprzednią (pierwotną, czyli istniejącą już w dniu wszczęcia postępowania wpadkowego – strona postępowania żąda wydania uwierzytelnionego odpisu określonego dokumentu, który nie należy do akt sprawy – art. 73–74 k.p.a.) i wtórną (w toku postępowania w kwestii wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji – decyzja ta wygasa – art. 113 § 2 i 3); c) prawną (nowelizacja przepisu kodeksowego w granicach czasowych postępowania incydentalnego polegająca na zmianie formy załatwienia kwestii – np. zastąpienie formy postanowienia formą czynności techniczno-procesowej) i faktyczną (będącą rezultatem zdarzenia faktycznego, lecz o skutkach procesowych – np. odnalezienie akt sprawy w toku postępowania prowadzonego w celu ich odtworzenia); d) całkowitą (ze względu na istotę postępowania wpadkowego przyjmuje wymiar zasady – umorzeniu podlega całe postępowanie wpadkowe) i częściową (np. może stać się aktualna w trakcie postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, jeżeli w toku tego zespołu czynności zmieniono podstawę prawną obowiązku współdziałania poprzez zawężenie zakresu uzgodnienia bądź wyrażenia opinii); e) samodzielną, czyli odnosząca się tylko do postępowania incydentalnego, dla niego tylko charakterystyczną, oraz niesamodzielną (zależną – czyli będącą wynikiem bezprzedmiotowości postępowania zasadniczego; bezprzedmiotowość postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez inny organ w związku z bezprzedmiotowością postępowania zasadniczego). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie wykazano istnienia podstaw prawnych do wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia w nim zawartego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie powiązał podjętego przez siebie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z jakąkolwiek okolicznością wyczerpującą przesłankę bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania incydentalnego wynikającą z normy art. 105 k.p.a. Takie działanie organu zamknęło zarazem składającemu zażalenie drogę do merytorycznego zbadania sprawy. Warto zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. (III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150), w którym sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., (sygn. akt III SK 20/10, LEX nr 794506) stwierdzono, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. Co więcej, jak zaznacza G. Łuszczyca, w każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od bezzasadności żądania podmiotu tego postępowania (strony postępowania bądź innego dysponującego interesem prawno-procesowym). Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez taki podmiot określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia realizowanego w formie postanowienia administracyjnego. Jak podkreśla judykatura, brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie (także postępowanie wpadkowe) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (innego podmiotu). Należy podnieść, że przepis art. 73 k.p.a. jest podstawą prawną wniosku strony, zaś art. 74 k.p.a. może być podstawą jego rozstrzygnięcia w przypadku odmowy, jednakże możliwość umorzenia postępowania oparta na Kodeksie postępowania administracyjnego może wynikać wyłącznie z art. 105. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe na podstawie art.138 k.p.a. zobowiązany jest ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego w rozumieniu art. 105 § 1 k. p. a. Jeżeli natomiast takie dostrzeże, winien je prawidłowo wykazać, z uwzględnieniem zaznaczonej powyżej kwestii odpowiedniego rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od oceny samej zasadności żądania skarżącego. Jeżeli natomiast nie dopatrzy się okoliczności prawnych bądź faktycznych przemawiających za umorzeniem postępowania, rozpatrzy zażalenie merytorycznie, uwzględniając zawarte w nim zarzuty tak, aby uczynić zadość ujętej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na marginesie, wobec powołania się przez organ na wskazane wyroki NSA, dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków z 11 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 121/12 nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Uznał m.in., że pogląd "co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia". Mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.