VI SA/Wa 1040/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z Rejestru Organizatorów i Przewodników Turystycznych oraz zakazu prowadzenia działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych oddala skargę VI SA/Wa 1040/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] P Minister Sportu i Turystyki (dalej "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 2b w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 10a pkt 1 i 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 z późn. zm.), dalej: u.u.t. oraz art. 71 ust.1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), dalej: u.s.d.g., po rozpatrzeniu odwołania A. G. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B. (dalej "Skarżąca" lub "Strona") od decyzji Marszałka Województwa K. (dalej "organ I Instancji") z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] wykreślającej Skarżącą z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych prowadzonego przez Marszałka Województwa K., zwanego dalej "Rejestrem" oraz zakazującej Skarżącej wykonywania przez okres 3 lat działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych i pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych, realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, krajów mających lądową granicę z Rzecząpospolitą Polską oraz pozostałych krajów europejskich utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Urząd Marszałkowski Województwa K. opublikował zapytanie ofertowe dotyczące złożenia oferty cenowej na organizację wizyty studyjnej do Grecji (część kontynentalna) dla przedstawicieli z Województwa K. w ramach której wykonawca miał zapewnić m.in. 20 miejsc noclegowych w jednym obiekcie agroturystycznym lub rodzinnym pensjonacie na minimum 3 noclegi, całodniowe wyżywienie podczas wizyty studyjnej dla 20 uczestników, opiekę pilota i tłumacza, transport klimatyzowanym autokarem na terenie Grecji, a także przelot na trasie Warszawa - Grecja - Warszawa. Warunkiem udziału w postępowaniu było m.in. posiadanie uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w: zakresie organizacji wyjazdów turystycznych na podstawie odpowiedniego wpisu do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych i posiadanie aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej ważnej w okresie realizacji zlecenia. W odpowiedzi na ogłoszone zapytanie, Skarżąca 8 września 2017 r., drogą e-mailową złożyła swoją ofertę, która została najwyżej oceniona i wybrana do realizacji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Marszałka, Departament Sportu i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. [...] września 2017 r. otrzymał informację od jednego z przedsiębiorców, że do realizacji imprezy turystycznej wybrano podmiot, którego zakres terytorialny działalności określony wpisem do Rejestru nie odpowiada zakresowi oferty. W celu wyjaśnienia sprawy Departament Sportu i Turystyki Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. pismem z 18 września 2017 r. znak [...] wystąpił do Departamentu Rolnictwa i Geodezji w tym samym Urzędzie o przekazanie kserokopii dokumentacji ofertowej złożonej przez Stronę. Skarżąca 18 września 2017 r., złożyła wniosek o zmianę we wpisie do Rejestru, polegającą na rozszerzeniu zakresu terytorialnego o wykonywanie działalności na terytorium krajów europejskich z wyłączeniem transportu w ramach transportu lotniczego czarterowego wraz z aneksem nr 1 do umowy gwarancji ubezpieczeniowej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych nr [...] z [...] marca 2017 r., na mocy którego od dnia 14 września 2017 r. rozszerzony został przedmiot i zakres działalności objętej tą gwarancją. Marszałek Województwa K., 19 września 2017 r. wydał zaświadczenie znak [...] o zmianie wpisu nr 198 w Rejestrze w pkt 4 - Zakres terytorialny wykonywanej działalności, który został określony następująco: - terytorium krajów mających lądową granicę z Rzecząpospolitą Polską, a w przypadku Federacji Rosyjskiej w obrębie obszaru obwodu kaliningradzkiego, a także organizowanie krajowych imprez turystycznych, w tym imprez zagranicznej turystyki przyjazdowej; - terytorium państw europejskich z wykorzystaniem innego środka transportu niż transport lotniczy w ramach przewozu czarterowego. W oparciu o przekazane dokumenty organ I instancji ocenił, że Strona w momencie składania oferty nie posiadała uprawnienia do wykonywania działalności organizatora turystyki i pośrednika turystycznego na terytorium Grecji, a więc rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności. Pismem z 3 października 2017 r., znak [...], Marszałek Województwa K. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia z Rejestru wraz z zakazem wykonywania działalności objętej wpisem do tego Rejestru na okres 3 lat. W powyższym zawiadomieniu Strona została pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień. Skarżąca 13 października 2017 r. złożyła pisemne wyjaśnienia. Wskazała, że przedmiot zamówienia miał być realizowany wspólnie z kooperantem lokalnego biura w Grecji "W.", z którym Stronę wiązała umowa agencyjna zawarta na okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2018 r. Ponadto Strona podkreślała, że nie składała deklaracji o samodzielności wykonania zamówienia, a Zamawiający nie żądał samodzielnego wykonania usługi. Strona wskazała również na fakt, iż złożona uprzednio oferta została wycofana 14 września 2017 r., załączając kopię pisma w tej sprawie. Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Marszałek Województwa K. decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...], wykreślił Stronę z Rejestru oraz zakazał Stronie wykonywania przez okres 3 lat działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych i pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych, realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, krajów mających lądową granicę z Rzeczpospolitą Polską oraz pozostałych krajów europejskich. Strona nie zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem Marszałka Województwa K. i pismem z 4 grudnia 2017 r. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Strona stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest obarczona szeregiem zarówno wad formalnych, jak i merytorycznych. Strona zarzuciła organowi I instancji m.in. brak wskazania w zawiadomieniu z 3 października 2017 r. znak [...] że zostało ono podjęte z urzędu w związku z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności, tj. proponowaniem klientowi zawarcia umowy o imprezę turystyczną bez uprzedniego zawarcia umowy gwarancji ubezpieczeniowej odpowiedniej do zakresu terytorialnego oferowanej imprezy turystycznej na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 u.u.t. Skarżąca nie podzieliła ponadto stanowiska organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu decyzji. Wskazała, że oferowała wykonanie zamówienia w dwóch częściach przy współudziale podwykonawcy kooperanta lokalnego biura w Grecji "W.", z którym miała zawartą umowę cywilną agencyjną zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. W ocenie Strony, organ I instancji błędnie przyjął, że występowała ona jako pośrednik turystyczny. Strona wskazała, że w jej ocenie Marszalek Województwa K. niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz zignorował wyjaśnienia i dowody Strony, a także przeprowadził postępowanie w sposób naruszający art. 7, 7a. 7b kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Strony oraz naruszył art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu administracji publicznej i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Rozpatrując sprawę w I instancji Minister Sportu i Turystyki uznał, że Strona dopiero wnioskiem z 15 września 2017 r. wystąpiła o zmianę we wpisie do Rejestru polegającą na rozszerzeniu zasięgu terytorialnego wykonywanej działalności. Równocześnie Strona przedłożyła aneks nr 1 do umowy gwarancji ubezpieczeniowej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych nr [...] z [...] marca 2017 r. na mocy którego, dopiero od dnia 14 września 2017 r. rozszerzony został przedmiot i zakres działalności objętej Gwarancją. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie w sprawie zostało podjęte przez Marszałka z urzędu, w związku z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności, tj. proponowaniem klientowi zawarcia umowy o imprezę turystyczną bez uprzedniego zawarcia umowy gwarancji ubezpieczeniowej odpowiedniej do zakresu terytorialnego oferowanej imprezy turystycznej na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 u.u.t. Zdaniem organu odwoławczego Marszałek Województwa K. prawidłowo poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia z Rejestru wraz z zakazem działalności objętej wpisem do tego Rejestru na okres 3 lat, które dotyczyło Strony. Mając na względzie powyższe, Minister Sportu i Turystyki jako organ II instancji, po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, postanowił utrzymać w mocy decyzję Marszałka Województwa K. z [...] listopada 2017 r. znak [...], wykreślającą Stronę z Rejestru oraz zakazującą Stronie wykonywania przez okres 3 lat działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych i pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych, realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, krajów mających lądową granicę w Rzecząpospolitą Polską oraz pozostałych krajów europejskich. Pismem z dnia 26 marca 2018 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sportu i Turystyki. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła organowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 10a pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r, o usługach turystycznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1553) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie oferty w kooperacji z lokalnym biurem w Grecji stanowi rażące naruszenie wykonywania działalności skutkujące wykreśleniem z rejestru i zakazem prowadzenia działalności oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne wnioski prowadzące do uznania, ze Skarżąca wystąpiła jako pośrednik turystyczny i samodzielnie oferowała organizację imprezy turystycznej do Grecji; W uzasadnieniu skargi, Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2018 r. nie narusza prawa. Kontrolowana decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o usługach turystycznych, ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, ani przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów powołanych w skardze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawę materialnoprawną niniejszej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 pkt 3 uchylonej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg, organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydawał decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdził rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w niniejszym przepisie użyty został przez ustawodawcę zwrot niedookreślony "rażące naruszenie" warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Bezsporne jest, iż ocena wystąpienia tej przesłanki należała do organu prowadzącego rejestr działalności regulowanej. Jednak warto wskazać, że ustalenia, jakie naruszenia są "rażące", można dokonać na podstawie przepisów odrębnych ustaw, które regulują szczegółowo konkretny rodzaj działalności gospodarczej, a w wypadku braku określenia co stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w ustawie szczególnej obowiązek ten spoczywa na organie. W niniejszej sprawie organ w sposób szczegółowy wyjaśnił jak należy rozumieć rażące naruszenie warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz wskazał dlaczego w jego ocenie nieprawidłowości stanowią o rażącym naruszeniu warunków do wykonywania działalności regulowanej przez skarżącego, co skutkowało wydaniem zakazu o prowadzeniu tej działalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu, że złożenie przez Skarżącą oferty w kooperacji z lokalnym biurem podróży w Grecji stanowi rażące naruszenie wykonywania działalności skutkujące wykreśleniem z rejestru i zakazem prowadzenia działalności należy zauważyć, iż jest on chybiony. Powołany przez Skarżącą na powyższą okoliczność przepis uchylonego już art. 10a pkt 1 ustawy o usługach turystycznych stanowił, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności jest proponowanie klientowi zawarcia lub zawarcie z klientem umowy o imprezę turystyczną bez uprzedniego zawarcia odpowiednio umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej lub zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz klientów lub bez uprzedniego złożenia oświadczenia o przyjmowaniu wpłat na rachunek powierniczy. Przepis art. 10a pkt 6 stanowił z kolei, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności jest wykonywanie działalności poza zakresem terytorialnym określonym we wniosku. Organ I instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów, ustalił, iż Skarżąca rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności, w dwóch równoległych aspektach tj.: 1) proponowała klientowi zawarcie umowy o imprezę turystyczną bez uprzedniego zawarcia odpowiedniej umowy ubezpieczeniowej (w chwili proponowania klientowi zawarcia umowy o imprezę turystyczną, Skarżąca nie posiadała odpowiedniej pod względem zasięgu terytorialnego umowy ubezpieczeniowej); 2) wykonywała działalność poza zakresem terytorialnym określonym we wniosku o wpis do Rejestru. Z tego powodu, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że Skarżąca, składając ofertę w kooperacji z lokalnym biurem podróży w Grecji rażąco naruszyła warunki wykonywania działalności skutkujące wykreśleniem z rejestru i zakazem prowadzenia działalności. Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności zostało zdefiniowane w przepisie art. 10a uut, a wskazane tam okoliczności stanowią katalog zamknięty. Skarżąca powołuje się, iż oferowana przez Skarżącą usługa będąca przedmiotem niniejszej sprawy była dwuczęściowa i miała być wykonywana przy udziale podwykonawcy kooperanta, lokalnego biura w Grecji "W. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 o usługach turystycznych przedsiębiorca będący organizatorem turystyki lub pośrednikiem turystycznym, który w ramach wykonywanej działalności jednocześnie działa jako agent turystyczny, jest obowiązany m.in. wykonywać działalność tylko na rzecz organizatorów turystyki wpisanych do rejestru. Nie ulega wątpliwości, że podwykonawca Strony – "W." nie posiada wpisu do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (nie widnieje w Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych), a więc w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że Strona występowała jako agent turystyczny podmiotu "W.". Z akt sprawy wynika, że czynności faktyczne i prawne jako pośrednika turystycznego zostały podjęte przez Skarżącą już poprzez zawarcie umowy współpracy z kontrahentem greckim – "W." oraz przedstawienie oferty programowej klientowi w celu zawarcia umowy, wykraczającej poza zakres terytorialny określony we wniosku. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych art. 7 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne wnioski prowadzące do uznania, że Skarżąca wystąpiła jako pośrednik turystyczny i samodzielnie oferowała organizację imprezy turystycznej do Grecji należy podnieść, iż Minister Sportu i Turystyki jako organ II instancji w toczącym się postępowaniu podjął wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego, co za tym idzie nie naruszył przepisu art. 7 kpa. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisie art. 7 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, należy wskazać, że Minister Sportu i Turystyki po przeprowadzeniu postępowania dowodowego dokonał oceny jego wyników uwzględniając całokształt materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji Organu II Instancji w wystarczający sposób, stosownie do zawartej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów, odzwierciedla stanowisko zgodnie z którym, strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania. W odniesieniu do wyżej powołanego zarzutu, Sąd stwierdza że ocena dowodów dokonana przez organ odwoławczy została przeprowadzona prawidłowo oraz doprowadziła do słusznego uznania, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że Strona występowała jako agent turystyczny podmiotu "W.". W ocenie Sądu, Organ II instancji słusznie ocenił, że składając swoją ofertę Skarżąca wystąpiła jako pośrednik turystyczny (w myśl art. 3 pkt 6 ustawy o usługach turystycznych to przedsiębiorca, którego działalność polega na wykonywaniu, na zlecenie klienta, czynności faktycznych i prawnych związanych z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych), gdyż w odpowiedzi na zapytanie ofertowe Urzędu Marszałkowskiego Województwa K. , oferowała organizację imprezy turystycznej do Grecji, wykonywała czynności faktyczne polegające na opracowaniu programu wizyty studyjnej oraz dokonania jego wyceny, a także deklarowała podjęcie czynności prawnych, związanych z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych, poprzez zarezerwowanie noclegów, wyżywienia i transportu dla przedstawicieli Zamawiającego, co Strona wskazała w złożonej przez siebie ofercie. Należy wskazać, że zakres terytorialny działalności Strony w momencie składania oferty obejmował jedynie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i krajów mających lądową granicę z Rzecząpospolitą Polską, a zabezpieczenie finansowe na wypadek niewypłacalności nie obejmowało wykonywania działalności na terytorium Grecji. Zdaniem organu II instancji wyżej przedstawiona ocena dowodów była prawidłowa oraz doprowadziła do prawidłowego przypisania Skarżącej przymiotu pośrednika turystycznego, co skutkowało podjęciem skarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.