VI SA/Wa 1041/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa i bezpieczeństwa publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w tej sprawie ww. decyzją z [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także MSWiA lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z przepisami art. 5 ust. 6 i art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.), dalej także ustawa oom, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) z [...] listopada 2010 r., który decyzją tą – powołując się na przepisy art. 5 ust. 3 i 6 wskazanej ustawy oom, wprowadził zmiany w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa i bezpieczeństwa publicznego na terenie Województwa [...], podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenia techniczne w ten sposób, że w pozycji [...] (wykazu) umieścił E. Sp. z o.o. w Z. (dalej także E. lub skarżąca). Tym samym MSWiA nie uwzględnił odwołania E. od ww. decyzji Wojewody wskazującego fakt bycia przez E. jedynym dostawcą energii cieplnej dla mieszkańców miasta Z., jako przesłankę rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sprawie. W odwołaniu tym E., podnosząc brak w sprawie "związku pomiędzy koniecznością umieszczenia w wykazie a zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego", akcentowała m.in., że "o ile jest jedynym dostarczycielem ciepła systemowego dla miasta Z.", to rzeczywisty udział zakładu w jego zapewnieniu, przy uwzględnieniu pozostałych źródeł, wynosi około 60%, a w dostawach ciepła do odbiorców przemysłowych jest "w całościowym bilansie dostaw marginalny". Poza tym w E. "na przestrzeni dziesiątek lat funkcjonowania zakładu" nie doszło do zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu obiektu, jak również nie ma podstaw do przyjęcia wzrostu ryzyka ich wystąpienia w przyszłości. Samodzielna ochrona obiektu "przy dodatkowym wsparciu ze strony firmy zewnętrznej, gdzie w każdej chwili możliwe jest telefoniczne wezwanie odpowiedniej jednostki interwencyjnej", pozostaje wystarczająca dla zapewnienia należytego poziomu bezpieczeństwa zakładu. Konieczność utrzymania wewnętrznej służby ochrony, na warunkach wynikających z umieszczenia zakładu w ww. wykazie, spowoduje dodatkowe koszty funkcjonowania zakładu, co (z kolei) negatywnie wpływa na konkurencyjność rynkową. Według MSWiA natomiast, zgromadzone przez Wojewodę dowody, w tym fakty przekazane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. oraz przez dyrektora Biura Prewencji Komendy Głównej Policji w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. (por. akta administracyjne sprawy) wskazują, że E. jest obiektem ważnym dla bezpieczeństwa publicznego, a jej zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Nadto dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, do którego zwrócił się Komendant Główny Policji o wyrażenie opinii w sprawie "w celu dokonania pogłębionej analizy przedmiotowego problemu" (por. ww. pismo z [...] sierpnia 2010 r.) stwierdził, że Wojewoda będąc zobowiązany do kierowania monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie województwa, będzie musiał uwzględnić wzrost ryzyka zakłócenia dostaw energii elektrycznej i ciepła, będącego wynikiem zmniejszenia poziomu ochrony E. w razie braku jej obowiązkowej ochrony zgodnie z przepisami ustawy oom. Prezydent Miasta Z. zaś – w opinii z [...] września 2010 r. przekazanej Komendantowi Wojewódzkiemu Policji stwierdził, że zapotrzebowanie miasta na energię cieplną jest w 100 % pokrywane przez E.. Organ odwoławczy MSWiA zwrócił się też przed wydaniem decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji o potwierdzenie związku obowiązkowej ochrony E. z bezpieczeństwem publicznym Województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem Z. Z uzyskanej odpowiedzi wynika (por. pismo z [...] lutego 2011 r. w aktach administracyjnych), że przedmiotowy obiekt ma kluczowe znaczenie dla szeroko pojętego porządku i bezpieczeństwa, z uwagi na fakt, że jest jedynym podmiotem zaopatrującym miejską sieć cieplną Z.; spółka M. w Z. jako jedyny dostawca przesyła energię cieplną w całości zakupioną od E. m.in. do jednostek Policji, Urzędu Miasta, Sądu Rejonowego, banków, szpitali i szkół. Są to – w ocenie organu odwoławczego – podmioty ważne dla funkcjonowania państwa, mające bezpośredni związek z bezpieczeństwem publicznym. W ustawie oom nie ma zaś "przesłanek kosztów obowiązkowej ochrony obiektów". Co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał, że w art. 5 ust. 1 ustawy oom określono obszary, obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Zawarte w ust. 2 tego artykułu wyliczenie odnośnie wymienionych kategorii obszarów, obiektów i urządzeń ma charakter enumeratywny /wyczerpujący/, natomiast konkretne rodzaje obiektów wymienionych w ramach poszczególnych kategorii, w tym obiektów ważnych dla bezpieczeństwa publicznego, określone są w sposób przykładowy. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Ustawodawca dopuszcza więc możliwość rozszerzenia listy konkretnych obiektów, nakładając obowiązek ich ochrony. Szczegółowe wykazy obiektów, o których mowa powyżej sporządzają m.in. wojewodowie, przy czym umieszczenie obiektu w takim wykazie następuje w drodze decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. zarzuciła jej: 1) błędną wykładnię art. 5 ust. 6 ustawy oom polegającą na nieuprawnionym zastosowaniu wykładni rozszerzającej przez przyjęcie, że przepis ten może być zastosowany w sytuacji występowania ogólnego ryzyka przerwania dostaw przez zakład skarżącej dla miasta Z., dla którego jest on jedynym dostawcą ciepła systemowego, podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu wymaga wykazania konkretnego związku pomiędzy brakiem dostaw a zwiększonym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 6 ustawy oom, przez błędną subsumpcję ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącą wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten może być zastosowany wobec zagrożenia wynikającego z charakteru skarżącej jako jedynego dostawcy ciepła systemowego w mieście Z., podczas gdy organ orzekający winien wykazać, że chodzi tu o konkretne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w przypadku wystąpienia awarii spowodowanej nieuprawnioną ingerencją, a nie tylko bliżej nieokreślone, teoretyczne ryzyko wystąpienia zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie, czy w związku z funkcjonowaniem zakładu skarżącej występuje rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska w przypadku nieuprawnionej ingerencji oraz czy wprowadzenie dodatkowych wymogów w zakresie ochrony obiektu zmniejszy to zagrożenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że miasto Z. nie może być zaliczone do aglomeracji, zatem nie można mówić o bezpośrednim zastosowaniu w sprawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, skoro stanowi on o zakładach, obiektach i urządzeniach mających istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich. Według skarżącej umieszczenie zakładu/obiektu w wykazie uzasadnia jedynie związek między tym umieszczeniem a zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego, przy czym chodzi tu o przypadek, gdy zniszczenie lub uszkodzenie zakładu/obiektu może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W sprawie natomiast nie wykazano, jakie konkretnie zagrożenie dla życia i zdrowia oraz środowiska może stanowić zniszczenie lub uszkodzenie zakładu, w tym nie wykazano czy jest on zakładem niebezpiecznym, którego awaria może stanowić niebezpieczeństwo dla jego otoczenia i zamieszkałej tam ludności. Nie wykazano też związku pomiędzy brakiem dostaw ciepła a zwiększonym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Poza tym od rozpoczęcia działalności zakładu nie doszło w nim do zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu publicznemu; zainwestowano znaczne środki, w wyniku czego zwiększono dyspozycyjność i niezawodność instalacji, stąd nie ma podstaw aby oczekiwać ryzyka awarii. Zakład korzysta w zakresie ochrony ze wsparcia firmy zewnętrznej, zaś nieprzerwana produkcja ciepła zależy od zapewnienia prawidłowego funkcjonowania procesu technologicznego potwierdzonego warunkami koncesyjnymi a nie od charakteru ochrony zewnętrznej. W ocenie skarżącej nieuprawniony jest wniosek, że umieszczenie zakładu skarżącej w ww. wykazie poprawi jego bezpieczeństwo; z pewnością natomiast zwiększy koszty działalności, co skutkować będzie wzrostem cen za energię. W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. W piśmie z [...] lipca 2011 r. skarżąca poparła zarzuty i wnioski zgłoszone w skardze, dodatkowo akcentując ogólnikowość decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i niewskazanie w niej przepisów proceduralnych (obok przepisów prawa materialnego), jak również pominięcie przez MSWiA (w zaskarżonej decyzji) aktualnej sytuacji na rynku dostaw ciepła i energii elektrycznej. Chodzi mianowicie o obecną tendencję do uruchamiania małych kotłowni lokalnych bądź zakładowych, które pomniejszają znaczenie dużych elektrociepłowni, powodując, że potrzeba ich obrony przez uzbrojone formacje obronne staje się niezasadna. Nadto sprzedaż energii elektrycznej przez E. wynosi zaledwie 10% ogółu sprzedaży (w stosunku do sprzedaży ciepła), a w okresie letnim (maj – wrzesień) skarżąca w ogóle jej nie produkuje i kupuje ją na potrzeby odbiorców końcowych. Następuje też ciągły znaczący wzrost elektrowni wiatrowych. Rozpoznając sprawę skutkiem wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czy stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z jednej strony obowiązek sądu zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a z drugiej daje mu w konsekwencji możliwość uwzględnienia skargi także z innych powodów niż wskazane w niej przez stronę skarżącą. Ta druga sytuacja zaszła w sprawie niniejszej; Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając w pierwszym rzędzie, że zapadła ona bez wyjaśnienia, w sposób pozwalający na skontrolowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, motywów działania organu odwoławczego (MSWiA), który pozostawił w obrocie prawnym ww. pierwszoinstancyjną decyzję Wojewody z [...] listopada 2010 r. (utrzymał ją w mocy), mimo że dotknięta jest ona wadliwością podważającą merytoryczną prawidłowość objętego nią rozstrzygnięcia. Mianowicie Wojewoda, wymieniając jako podstawę swego działania przepisy art. 5 ust. 3 i 6 ustawy oom, wprowadził zmiany w ww. wykazie obszarów, obiektów i urządzeń (...) przez umieszczenie w nim skarżącej E., podczas gdy w trybie art. 5 ust. 6 ustawy mógł tego umieszczenia dokonać wyłącznie w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, znajdujących się na terenie województwa. Wskazanie bowiem na ten przepis (ust. 6) oznacza, że skarżąca nie mieści się w zakresie unormowania ust. 3 artykułu 5, który dotyczy umieszczenia takich obszarów, obiektów i urządzeń w wykazie (a nie ewidencji) i Wojewodzie przyznaje to prawo tylko w stosunku do jednostek organizacyjnych mu podległych podporządkowanych lub nadzorowanych. Tymczasem we wzmiankowanej decyzji Wojewody żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczyniono, zaś z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem (por. protokół rozprawy) wynika, że E. nie pozostaje względem Wojewody w takim układzie zależności. Zatem niezrozumiałe jest posłużenie się w decyzji ust. 3 artykułu 5, który w tej sytuacji nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy wykazu, a nie ewidencji ww. obszarów, obiektów i urządzeń (...) przewidzianej w ust. 6 tego artykułu (w związku z ust. 5). Oba przepisy regulują inne sytuacje prawne i w stosowaniu wzajemnie się wykluczają. Organ odwoławczy nie zwrócił na te kwestie uwagi (tak samo jak przeszedł do porządku nad ogólnikowym, lakonicznym uzasadnieniem decyzji Wojewody, które nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa) i mimo, że swoją – drugoinstancyjną decyzję oparł już tylko na przepisie art. 5 ust. 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy oom, co dla umieszczenia we wskazanej ewidencji jest właściwą podstawą prawną, to w dalszym ciągu decyzja ta rozstrzyga o umieszczeniu E. w wykazie ww. obszarów, obiektów i urządzeń (...), gdyż tak stanowi utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z [...] listopada 2010 r. Zarazem oznacza to, że decyzja odwoławcza wymienia podstawę prawną sprzeczną z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Rozpatrując natomiast tę sprawę, organ odwoławczy winien wiedzieć, że w przepisach art. 5 ust. 1 i nast. ustawy oom przewidziano obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegające obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Przepisy te nie wymieniają konkretnych obszarów, obiektów, urządzeń i transportów, a jedynie katalog cech, których występowanie staje się faktyczną podstawą do zaliczenia danego obszaru czy obiektu do podlegających obowiązkowej ochronie, czyli do określonej kategorii ochronnej. Wyliczenie wymienionych w tych przepisach kategorii obszarów, obiektów i urządzeń, w sensie poszczególnych zakresów przedmiotowych (to jest zakres obronności państwa, zakres ochrony interesu gospodarczego państwa, zakres bezpieczeństwa publicznego i zakres ochrony innych ważnych interesów państwa), jest enumeratywne (wyczerpujące), natomiast konkretne ich rodzaje w ramach każdej kategorii (zakresie przedmiotowym) wskazane są w sposób przykładowy. Świadczy o tym posługiwanie się przez ustawodawcę sformułowaniem "w szczególności" przy określeniu każdego z tych zakresów. Ustawodawca dopuszcza więc możliwość rozszerzenia listy konkretnych obszarów, obiektów i urządzeń w obrębie poszczególnych zakresów, w tym w zakresie bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy, nakładając bezwarunkowy obowiązek ochrony tych, które zostały wymienione wprost w przepisach art. 5 ustawy. Ich szczegółowe wykazy sporządzają m.in. ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie w stosunku do podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przy czym umieszczenie w takim wykazie następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Wykazy te przesyłane są właściwym terytorialnie wojewodom i bieżąco aktualizowane (ust. 4). Wojewodowie zaś prowadzą ewidencję obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, znajdujących się na terenie województwa; ma ona charakter poufny (ust. 5). W świetle wskazanej regulacji umieszczenie w wykazie następuje w drodze decyzji organu, któremu dany obszar, obiekt lub urządzenie podlega, jest mu podporządkowany lub przez niego nadzorowany. Ponadto z mocy art. 5 ust. 6 ustawy wojewoda uzyskał kompetencje do umieszczenia - też w drodze decyzji – jednak nie w wykazie, tylko we wzmiankowanej ewidencji – obszarów, obiektów i urządzeń objętych przepisami art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, ale nie pozostających w układzie zależności wskazanym w ust. 3 (tj. innych podmiotów niż określone w ust. 3), czyli nie należących do jednostek organizacyjnych, które są mu podległe, podporządkowane lub nadzorowane. W ten sposób dokonano wyraźnego rozgraniczenia kompetencji organów w zakresie sporządzania wykazów obszarów, obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 2 artykułu 5, prowadzenia ewidencji tych obszarów, obiektów i urządzeń i dodatkowo umieszczania w tak prowadzonej ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń innych podmiotów niż określone w ust. 3. Wynika z powyższego, że obowiązek prowadzenia ewidencji ww. obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie został w całości nałożony na wojewodów. Ustawa wyróżnia dwie podstawy prawne umieszczenia obszaru, obiektu lub urządzenia w tej ewidencji. Po pierwsze, podstawą taką jest wykaz obszarów, obiektów lub urządzeń sporządzany wcześniej w drodze decyzji przez podmioty wymienione w art. 5 ust. 3 ustawy oom (w tym przez wojewodów, gdy obszary te, obiekty i urządzenia należą do podległych im, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych), który przekazywany jest właściwemu wojewodzie; dla umieszczenia w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń z ww. wykazu przepisy nie przewidują decyzji. Po drugie, wojewodowie mają prawo umieszczania w tej – prowadzonej przez siebie – ewidencji znajdujących się na terenie województwa obszarów, obiektów i urządzeń innych podmiotów niż określone w ust. 3 artykułu 5, a więc tych, które nie należą do jednostek organizacyjnych im podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych (gdyby bowiem należały do takich jednostek podlegałyby umieszczeniu w wykazie). W tym jednak przypadku istnieje obowiązek wydania decyzji o umieszczeniu w ewidencji. Oznacza to, że umieszczenie ww. obszarów, obiektów czy urządzeń w wykazie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy oom i umieszczenie w ewidencji prowadzonej przez wojewodów w trybie art. 5 ust. 6 tej ustawy jest udziałem dwóch różnych instytucji prawnych, których organ nie może mylić, ani ze sobą utożsamiać. W szczególności, bacząc na to rozróżnienie, winien dostosować swoje działania w zakresie tego umieszczania do wskazanych wymogów ustawy o ochronie osób i mienia (oom). Chodzi wszak o przestrzeganie prawa przez organ administracji, zaś stwierdzona w tej sprawie dowolność działania organu w obrębie stosowanych instytucji prawnych temu nie służy. Przede wszystkim zaś pozbawia wydaną decyzję waloru skuteczności i wykonalności. Gdyby się bowiem ostatecznie okazało, że skarżąca E. nie należy do jednostek organizacyjnych pozostających w układzie zależności od Wojewody, czyli mu podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych (na ten temat z zaskarżonej decyzji i wcześniejszej decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynikają żadne ustalenia, zatem ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien je poczynić), nie mogłaby być – w myśl powyższego – umieszczona w wykazie, tylko w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie, przy czym decyzja w tym względzie winna zawierać w swojej treści prawidłową podstawę prawną działania organu i korespondujące z tą podstawą rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie. Na obecnym etapie postępowania, przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii kwalifikowania E. jako obiektu/zakładu w świetle unormowań ww. przepisów art. 5 ust. 3 lub ust. 6 ustawy oom i określeniem przez organ prawnej płaszczyzny swego działania, Sąd nie może przesądzić o sposobie załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd akcentuje jedynie, iż ustalenia zaskarżonej decyzji co do tego, że skarżąca E. jest obiektem ważnym dla bezpieczeństwa publicznego, a jej zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, ma oparcie w materiałach sprawy (por. akta administracyjne) i jest przekonujące. W szczególności z materiałów tych wynika, że E. w całości pokrywa zapotrzebowanie miasta w energię cieplną, która oprócz ludności dostarczana jest też m.in. do szpitali i szkół, jak również do siedzib organów administracji miasta, Sądu Rejonowego, jednostek Policji (itd.). Może być w tej sytuacji brana pod uwagę (rozważana) jako obiekt/zakład podlegający obowiązkowej ochronie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy, zważywszy też na to, że przepis ten zaliczając w zakresie bezpieczeństwa publicznego do podlegających obowiązkowej ochronie "zakłady, obiekty i urządzenia mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich (...)" poprzedza to zdanie sformułowaniem "w szczególności". Oznacza to, że w grę mogą tu wchodzić zakłady, obiekty i urządzenia, które mają istotne znaczenie również dla miast nie mających charakteru aglomeracji, skoro aglomeracje wskazano w tym przepisie przykładowo. Jednakże zaliczenie do tych zakładów skarżącej E. wymaga uzasadnienia bazującego na dostatecznie zindywidualizowanych przesłankach takiego rozstrzygnięcia. W/w ust. 6 artykułu 5 ustawy oom posługuje się sformułowaniem "wojewoda (...) może umieścić w ewidencji (...)", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w trybie tego przepisu. Decyzje uznaniowe sposób rozstrzygnięcia sprawy uzależniają od woli organu, w przeciwieństwie do tzw. decyzji związanych, wynikających z norm prawnych, które w określonych różnie sytuacjach przewidują tylko jeden rodzaj rozstrzygnięcia. Swoboda organu podejmującego decyzję uznaniową jest ograniczona ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa, co oznacza, że zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działalności organu administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Zatem kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego będzie wyznacznikiem działania organu w niniejszej sprawie, który rozważy oba te interesy i rozpatrując sprawę ponownie w świetle uregulowań przepisów artykułu 5 ustawy o ochronie osób i mienia (oom), zadba w szczególności o wybór właściwej podstawy prawnej swego działania i podjęcie rozstrzygnięcia w treści i uzasadnieniu zgodnego z tą podstawą. Uzasadnienie to winno zawierać ustosunkowanie się przez organ do całości argumentacji strony skarżącej. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 ppsa.