VI SA/Wa 1043/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W. D. (dalej też jako skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 92 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy. Podstawą faktyczną decyzji było wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Powyższy fakt został stwierdzony w dniu [...] października 2010 roku, w W., podczas kontroli pojazdu marki S. nr rej [...], którym kierował W. D., przewożąc zarobkowo pasażerkę. Kontrolujący policjant wylegitymował kierowcę i pasażerkę. Po rozpytaniu pasażerki B. M. ustalili, że wezwała ona taksówkę telefonicznie przez centralę firmy W. Ustalono, że wewnątrz pojazdu zamontowana była kasa fiskalna zarejestrowana na kierującego, a na dachu pojazdu baner reklamowy, od którego do kabiny biegły przewody elektryczne. Policjanci wykonali kserokopie okazanych im przez kierującego dokumentów. Sporządzili protokół kontroli, przy czym kierujący odmówił jego podpisania oraz notatkę urzędową. Ustalili, że kierowca świadczy usługi przewozu osób taksówką nie posiadając wymaganej licencji na taksówkę. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego taksówką. W odwołaniu strona (reprezentowana przez pełnomocnika) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania, alternatywnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niedopuszczenie wniosków dowodowych strony. Ponadto zarzuciła błędne przyjęcie, że strona wykonywała przewóz drogowy taksówką. Twierdziła, że nie wykonuje przewozu drogowego osób, a przewóz rzeczy. Ponadto, zastosowanie przez organ wykładni celowościowo-funkcjonalnej jest niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy i narusza art. 8 i 11 k.p.a. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji, powołując się na poczynione ustalenia podniósł, że kierujący okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydane przez Prezydenta [...], z którego wynika, że przedmiotem jego działalności jest m.in. transport drogowy towarów oraz działalność taksówek osobowych, orzeczenie psychologiczne, paragon z [...].09.2010 z danymi kierującego i kopia paragonu z [...].10.2010 r. Nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, odmówił złożenia zeznań w charakterze świadka. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. W toku postępowania organ ustalił, że stronie nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jak również licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ odwoławczy miał na uwadze także, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku strony o jej przesłuchanie na okoliczność: czy w momencie kontroli wykonywała przewóz osób, czy kontrolujący zażądali od strony wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej, czy stronę pouczono o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli, czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej oraz nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka-pasażera kontrolowanego pojazdu na okoliczność, czy w momencie kontroli wykonywano przewóz osób. Stwierdził, że w sposób dostateczny zostały ustalone okoliczności sprawy. Ocenił, że z materiału dowodowego wynika, ze przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy taksówką jest skarżący. Organ odwoławczy, powołując się na zasadę wynikającą z art. 6 ust. 1 u.t.d. stwierdził, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, która jest udzielana na określony pojazd i obszar. Tylko licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką uprawnia do wykonywania takiego typu przewozów. Jej brak sankcjonowany jest karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do u.t.d. pod pozycją lp. 1.3. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Stwierdzone zatem naruszenie zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. W obszernie umotywowanej skardze skarżący wniósł: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie - z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: I. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 75 u.t.d. poprzez wydanie decyzji w postępowaniu nieznanym ustawie; II. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 2 u.t.d., poprzez nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy ustawa obliguje organ do nałożenia kary tylko podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie; III. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d. poprzez posłużenie się przez organy kontrolujące - celem przypisania naruszenia skarżącej - dokumentami, do których kontroli ani wykorzystania organy te uprawnień nie posiadają; IV. art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; V. art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów wnioskowanych przez stronę, które zostały zgłoszone w odpowiednim terminie; W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie mogą mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący oparli skargę na zarzucie rażącego naruszenia prawa art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., która to norma wymienia, z przesłanek, które uwzględnia organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji - wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie znajdują żadnych podstaw. Zauważyć należy, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazuje żadnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie byłoby rażące, a które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Wymieniony bowiem wielokrotnie w uzasadnieniu skargi art. 18 ust. 5 u.t.d. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204. poz. 2088, w brzmieniu z daty decyzji ostatecznej) stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanego dalej "licencją". Natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, o czym stanowi art. 6 ust. 1 i 4 ustawy. Powyższa regulacja ustawowa oznacza, iż licencja na taksówkowe przewozy osób ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. Licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się nie tylko przedsiębiorcy, ale jest ona udzielana na określony pojazd. Uprawnienie do wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej obejmuje więc podmiot wskazany w licencji, ale i uprawnia go do wykonywania przewozów konkretnym pojazdem w niej wskazanym. Z ustaleń poczynionych przez oba organy, niesprzecznych z zebranym materiałem dowodowym wynika, iż skarżący wykonując przedmiotową działalność gospodarczą nie posiadał odpowiedniej licencji. W czasie kontroli, przewożąc pasażerkę, która wskazała na okoliczności zamówienia przewozu taksówką, skarżący nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd, którym faktycznie prowadził działalność gospodarczą. W ocenie Sądu, słusznie została nałożona kara pieniężna. Skarżący nie spełniał bowiem wymogu określonego art. 6 ust. 1 ustawy. Odpowiednia licencja oznacza, iż posiadane na jej podstawie uprawnienie obejmuje określonego co do tożsamości przedsiębiorcę i określony pojazd. W dniu kontroli skarżący nie dysponował uprawnieniem wymaganym przepisami ustawy. Wymóg posiadania odpowiedniej (aktualnej) licencji, a właściwie brak takowej przy wykonywaniu przewozów taksówkowych osób oznacza powstrzymanie się przez przedsiębiorcę od wykonywania działalności do czasu uzyskania licencji. Z powyższych względów wykonywanie przewozów taksówkowych, mimo braku odpowiedniej licencji skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej. Za nietrafne należy uznać także pozostałe zarzuty skargi. Niezasadny jest zarzut skarżącego, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści art. 92 ust. 2 u.t.d. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że skarżący odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez niego interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. 2006r., Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 u.t.d. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowane przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy, wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych (w niniejszej sprawie - na drodze) stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej, sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu kontroli stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze. Mając na względzie powyższe uwagi, także za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 75 u.t.d., gdyż nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazany przepis wymienia inne postępowania – niż wszczęte w niniejszej sprawie na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne - enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięciu uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określone przepisami ustawy, karne lub karno - skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Zatem przepis art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog innych postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, ale - oprócz postępowania prowadzonego na mocy ustawy o transporcie drogowym. Twierdzenie, że tryb jaki przewidziany jest w samej ustawie nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie jej przepisów (czyli także art. 6 utd w zw. z lp 1.3 załącznika do u.t.d.) stoi w sprzeczności z tą ustawą. Policja, tak jak i Inspekcja Transportu Drogowego powołana została do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi. Funkcjonariusze Policji, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.t.d. do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, z zastrzeżeniem ust. 2, jak i dokonują kontroli na warunkach i w sposób określonych w przepisach o kontroli ruchu drogowego ( art. 89a ust. 3 u.t.d.). Z kolei art. 93 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, a następnie określa tryb tego postępowania. Zarzut skarżącego, że art. 89 ust. 2 u.t.d. nie zawiera umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wykraczający poza katalog określony w art. 75 u.t.d. – jest nieuzasadniony, skoro w niniejszej sprawie art. 75 u.t.d. nie był podstawą wszczęcia postępowania. Nakładając wskazane wyżej kary organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego. W sprawach takich jak niniejsza najistotniejsze są ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, którego nie podpisał kontrolowany kierowca - było to jego uprawnienie. Niemniej na okoliczność tej kontroli został sporządzony protokół kontroli, zdjęcia fotograficzne, a nadto została sporządzona notatka urzędowa. Dowody te analizowane łącznie pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego, który stanowił podstawę odpowiedzialności kierowcy, który jest przedsiębiorcą wobec naruszenia art. 6 u.t.d. w zw. z lp 1.3 załącznika do u.t.d., a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej. W tych warunkach organ mógł zrezygnować z przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania, skoro okoliczności istotne w sprawie, które miały być udowodnione za ich pomocą, zostały udowodnione wskazanymi powyżej dowodami, a strona nie wykazała, że nie dopuszczenie tych dowodów sprecyzowanych we wniosku dowodowym, mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W takiej też formie powinien odnieść się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego, co w niniejszej sprawie uczynił. Niewątpliwie uchybieniem procesowym jest brak odniesienia się organu w uzasadnienie dlaczego wniosków tych nie uwzględnił, niemniej jednak – w ocenie Sądu - uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne i ocena materiału dowodowego i argumentacja organu jest przekonywująca, a uzasadnienie w tym zakresie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zarzutów skargi co do zakresu dopuszczenia dowodów, w tym z paragonu fiskalnego, na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby jako dowód w sprawie wykorzystać paragon fiskalny. Regulacja zawarta w art. 87 u.t.d. dotyczy dokumentów, które kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli. Nie można z tej normy wyprowadzić wniosku, że tylko w oparciu o dokumenty wymienione w tym przepisie możliwe jest ustalenie stanu faktycznego. Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. Zawarta w przepisie art. 75 k.p.a. zasada równej mocy środków dowodowych, dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w tej normie, także dowody z dokumentów, zdjęcia fotograficzne, notatka urzędowa - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, które mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej wyjaśnienia, czy skarżący wykonywała transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Także judykatura i orzecznictwo stoi na stanowisku, że w przepisach k.p.a. nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (p. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, str. 393, Wyd. C.H.Beck, 2005 r.). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91 stwierdzając, iż ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby dezawuować protokół kontroli, paragon fiskalny zeznania świadka czy dokumentację fotograficzną i inne dowody wskazane w zaskarżonej decyzji, jako niewystarczające środki dowodowe w zakresie potwierdzenia faktu naruszenia wszystkich zakazów określonych art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d. Nie ma też znaczenia, dla zasadności ustalenia wykonywania przewozu okazjonalnego fakt, że w pojeździe w chwili kontroli nie znajdował się pasażer. Ocena materiału dowodowego dokonana w tym zakresie przez organy, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. jest dostatecznie przekonywująca. Twierdzenie o wykonywaniu przewozu bagażowego nie zostało udowodnione. Także wnioski dowodowe w zakresie wskazanych okoliczności nie zmierzały do udowodnienia, że przewóz dotyczył bagażu, skoro skarżący, jako przedsiębiorca przewoził pasażerkę. Pozostałe okoliczności sprecyzowane w tezach dowodowych nie podlegały ocenie strony ani świadka, a organu administracji. W ocenie Sądu, organy oparły się w sposób wyczerpujący na zebranym w toku kontroli materiale dowodowym, z uwzględnieniem zasad o których mowa w art. 7, 77 i 80 k.p.a., dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z braku uzasadnionych podstaw, skargę jako niezasadną Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.