VI SA/Wa 1043/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z na zalecenia Dyrektora Urzędu Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w B. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie organizacji pracy zakładu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W związku ze śmiertelnym wypadkiem kierowcy wózka widłowego, który miał miejsce w dniu [...] września 2014 r. na terenie zakładu pracy A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z (dalej: skarżąca) komisja powołana w dniu [...] października 2014 r. przez Dyrektora Oddziału Urzędu Dozoru Technicznego sporządziła w dniu [...] listopada 2014 r. Sprawozdanie nr [...], w którym zawarła zalecenia: • przedsięwzięcia odpowiednich środków organizacyjno-technicznych zawartych w § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 maja 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy użytkowaniu wózków jezdniowych z napędem silnikowym (Dz. U. Nr 70, poz. 650 z późn. zm.), dotyczące poinformowania o wymaganiach w zakresie organizacji pracy związanej z użytkowaniem wózka w tym środków, jakie należy stosować dla zachowania bezpieczeństwa podczas pracy; • uzupełnienia stanowiskowej instrukcji obsługi wózka o zasady i sposoby bezpiecznego wykonywania pracy w magazynie granulatu zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń transportu bliskiego (Dz. U. Nr 193, poz. 1890) oraz zgodnie z § 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 czerwca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 91, poz. 811); • przestrzegania instrukcji magazynowania obowiązujących w zakładzie pracy; • zapoznania pracowników magazynu granulatu i osób prowadzących prace transportowe przy pomocy wózków jezdniowych na terenie zakładu pracy z okolicznościami zdarzenia. Przedmiotowe sprawozdanie zostało przesłane do skarżącej przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zawierającym prośbę o pisemne powiadomienie Urzędu Dozoru Technicznego o realizacji wystosowanych zaleceń. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca złożyła do Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego odwołanie od Sprawozdania nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uznając je za decyzję administracyjną. Odwołanie to zostało przekazane do Ministra Gospodarki, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. Równocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca wezwała Dyrektora Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w B. do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na wydaniu wiążących zaleceń niezwiązanych z funkcjonowaniem urządzenia technicznego oraz ustaleniu przyczyn wypadku przy pracy w sposób dowolny odbiegający od okoliczności faktycznych sprawy i ustaleń Komisji powypadkowej i Państwowej Inspekcji Pracy lub uchylenie tego aktu bądź ewentualnie wskazanie podstawy prawnej wydanych zaleceń, określenie terminu, do którego należy poinformować organ o realizacji zaleceń, oraz udzielenie pouczenia o charakterze prawnym zaleceń, skutkach niezastosowania się do nich i możliwości złożenia od nich środka zaskarżenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] poinformował skarżącą, że czynności Urzędu Dozoru Technicznego zostały przeprowadzone na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 19 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 963 z późn. zm.), dalej: u.d.t., oraz na podstawie § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie eksploatacji niektórych urządzeń transportu bliskiego (Dz.U. Nr 193, poz. 1890), a podstawę wydania zaleceń stanowi art. 6 i art. 28 pkt 6 u.d.t. Organ wyjaśnił także, że stan faktyczny został ustalony na tyle dokładnie, jak dalece pozwalały na to dowody zabezpieczone w wyniku zawiadomienia o wypadku złożonym 18 dni po jego zdarzeniu oraz podniósł, iż czynności dokonania analizy przebiegu zdarzenia, sporządzenia sprawozdania i wydania zaleceń nie mają charakteru sprawy administracyjnej, a czynności dozoru technicznego są czynnościami materialno-technicznymi. Organ podkreślił także, że przepisy u.d.t. nie przewidują skutków niezastosowania się do zaleceń ani nie określają środków zaskarżenia, a termin poinformowania urzędu o realizacji zaleceń jest uzależniony od daty zastosowania się do nich. W reakcji na powyższe skarżąca pismem z dnia 6 marca 2015 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Urzędu Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w B. lub uchylenie tego aktu. Organ w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ ponownie wskazał m.in., że czynności analizy przebiegu zdarzenia, sporządzenia sprawozdania oraz wydania zaleceń nie mają charakteru sprawy administracyjnej, a ich ustalenie nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. akt ten normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiania jest w trybie przewidzianym w k.p.a. w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Sprawa administracyjna jest bowiem rezultatem istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień (lub obowiązków) wynikających z przepisów prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Ponadto należy zauważyć, że Urząd Dozoru Technicznego, dla wykonywania kilku spośród swych zadań, został wyposażony we władztwo administracyjne. Dotyczy to w szczególności kompetencji Urzędu w zakresie nadawania uprawnień do wytwarzania, naprawiania lub modernizowania określonych urządzeń, dopuszczania do eksploatacji urządzeń, potwierdzania kwalifikacji do wykonywania określonych czynności, a także decydowania o wstrzymaniu eksploatacji lub pozbawieniu uprawnień. W tym zakresie UDT wydaje decyzje administracyjne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt P 51/13 , opubl. OTK-A z 2014 r. z. 5, poz. 57). Zatem w wyraźnie wskazanych w ustawie o dozorze technicznym sytuacjach są wydawane decyzje, jak na to wskazuje art. 37 pkt 3 u.d.t. (do zakresu działania Urzędu Dozoru Technicznego wydawanie decyzji w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego). Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku stwierdził też, że określony w art. 37 u.d.t. zakres działania Urzędu Dozoru Technicznego jest zróżnicowany: "Jeśli Urząd lub jego jednostki organizacyjne (oddziały terenowe) podejmują którekolwiek z zadań wskazanych w tym katalogu, niewątpliwie można mówić – choć ustawodawca takiego określenia nie używa – o wykonywaniu "czynności jednostek dozoru technicznego" w tym sensie, że podmiotem działającym jest nie kto inny, lecz właśnie państwowa służba dozoru technicznego. Od takiego szerokiego, podmiotowego ujęcia należy odróżnić "czynności (jednostek) dozoru technicznego" w sensie przedmiotowym, tj. uregulowane w rozdziale 2 ustawy i wyodrębnione w katalogu zadań z art. 37 u.d.t., wykonywane przez pracowników jednostek UDT, stanowiące tylko wycinek działania UDT.". Zdaniem Sądu, właśnie czynnościami jednostek dozoru technicznego stanowiącymi wykonywanie czynności dozoru technicznego są czynności realizowane na podstawie art. 28 u.d.t. Według tego przepisu inspektor (na podstawie upoważnienia wydanego przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego oraz legitymacji służbowej, w myśl art. 24 ust. 1 u.d.t.) jest uprawniony do: wstępu za okazaniem upoważnienia i legitymacji służbowej, o których mowa w art. 24 ust. 1, bez potrzeby uzyskiwania przepustki, do pomieszczeń i obiektów, w których znajdują się urządzenia techniczne (pkt 1); swobodnego poruszania się w tych pomieszczeniach i obiektach, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (pkt 2); dostępu do urządzeń technicznych (pkt 3); żądania od przedsiębiorcy udzielania niezbędnych informacji i przedstawienia koniecznych dokumentów oraz wyników badań (pkt 4); przeprowadzania w wyznaczonych terminach badań, prób i pomiarów oraz innych czynności potrzebnych do ustalenia stanu urządzenia technicznego, prawidłowości jego eksploatacji, naprawy lub modernizacji, a także prawidłowości wykonania określonych materiałów i elementów stosowanych do wytwarzania, naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego (pkt 5); wydawania zaleceń technicznych (pkt 6). W myśl art. 33 ust. 1 u.d.t. inspektor sporządza protokół wykonania czynności dozoru technicznego. Odbiór tego protokołu potwierdza podpisem przedsiębiorca lub osoba przez niego upoważniona. Jeden egzemplarz protokołu inspektor pozostawia u przedsiębiorcy (art. 33 ust. 2 u.d.t.). Czynności (wykonywania) nadzoru technicznego są podejmowane także wskutek zgłoszenia eksploatującego urządzenie techniczne, który jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić organ właściwej jednostki dozoru technicznego o każdym niebezpiecznym uszkodzeniu urządzenia lub nieszczęśliwym wypadku związanym z jego eksploatacją (art. 19 u.d.t.). W niniejszej sprawie czynności dozoru technicznego były wykonywane właśnie wskutek zawiadomienia na podstawie art. 19 u.d.t. Jak już zaznaczano, czynności wydawania zaleceń przez inspektora, zgodnie z art. 28 pkt 6 u.d.t. nie mieszczą się w katalogu decyzji ani postanowień. Nie są to także inne akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Są to czynności podlegające pod czynności objęte art. 37 pkt 2 u.d.t. czyli będące wykonywaniem dozoru technicznego nad urządzeniami technicznymi, w zakresie określonym ustawą. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny nie są to czynności z zakresu władztwa administracyjnego, ale czynności faktyczne, choć sformalizowane (ustawa określa ich zakres, określa kwalifikacje i status osób, które mogą tych czynności dokonywać, a także ściśle określa sposób ich dokumentowania). Nadto odwołując się do stanowiska zawartego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r. z. 1, poz. 2) stwierdzić należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Mając powyższe na uwadze oraz powołane uregulowanie art. 28 pkt 6 u.d.t. i art. 33 tego aktu, należy zauważyć, iż jest mowa o zaleceniach, które nie są wiążące i nie są powiązane z żadnymi sankcjami. Zatem powyższym zaleceniom, gdyż nie stanowią inaczej przepisy szczególne, nie można przypisać również charakteru władczego wymaganego do uznania ich za inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga na zalecenia wydane przez inspektorów Urzędu Dozoru Technicznego w trybie art. 28 pkt 6 u.d.t. jest niedopuszczalna, co oznacza, że podlega ona odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.