VI SA/Wa 1044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że uchylone decyzja oraz postanowienie nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego L. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – zwana dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L. W., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającą objęcie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresach: od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] marca 2001 r., od dnia [...] marca 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. oraz od dnia [...] lutego 2004 r. do nadal. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. – Inspektorat w T. zwrócił się Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu L. W. z tytułu prowadzenia przez niego działalności pozarolniczej. Po zgromadzeniu dokumentacji w sprawie, pismem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. oraz o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie swego adresu. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na ww. pismo. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2010 r., powołując się na art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 ustawy o świadczeniach, wydał decyzję ustalającą istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego L. W. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej we wskazanych okresach. W decyzji zamieścił pouczenie o prawie odwołania się od tej decyzji wskazując, iż w oparciu o art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 6 października 2010 r. W dniu 24 listopada 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2010 r. nadane przesyłką pocztową w tej samej dacie, zatytułowane "Wniosek", w których skarżący wnosił o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. i przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień związanych z postępowaniem w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazał, iż o wydanej decyzji dowiedział się z wezwania, jakie otrzymał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. – Inspektorat w T., który wezwał go do złożenia brakującej dokumentacji rozliczeniowej. Oświadczył, iż nie otrzymał żadnej korespondencji w tej sprawie, wprawdzie jest zameldowany w T., ul. [...] 4 ale nie przebywa pod tym adresem od kilku lat. Podniósł, że w ZUS-ie podał właściwy adres prowadzonej działalności gospodarczej, będący zarazem adresem korespondencyjnym. Akta sprawy zostały przesłane organowi odwoławczemu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, iż zawarty w piśmie skarżącego wniosek jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji i pismem z dnia 16 grudnia 2010 r. prosił o nadesłanie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma dokumentów potwierdzających fakt, że nie mógł wnieść odwołania od ww. decyzji. Poinformował, iż na potwierdzeniu odbioru decyzji znajduje się podpis J. W. (kuzyna). W odpowiedzi na pismo skarżący podtrzymał w całości swój wniosek o uchylenie decyzji i przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień związanych z postępowaniem w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Oświadczył, iż J. W. nie jest jego kuzynem ani w żaden sposób nie jest z nim spokrewniony. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. przywrócił termin do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący w terminie złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosząc, iż nie otrzymał decyzji organu I instancji wysłanej na adres zameldowania a nie na adres do korespondencji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wskazał, iż w okresie objętym decyzją organu I instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw, które zawierały podobne unormowania odnośnie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Powołał się na dokumenty zgromadzone w sprawie, z których wynika prowadzenie przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej we wskazanych okresach. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o wznowienie postępowania ew. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż działalność zarejestrowana przez skarżącego była rzeczywiście prowadzona w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów: - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezapewnieniu skarżącemu udziału w postępowaniu poprzez niedoręczenie mu odpisu decyzji organu I instancji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, albowiem nie doręczono mu decyzji organu I instancji, - art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na skarżącym spoczywał ciężar dowodowy wykazania, że nie prowadził on działalności gospodarczej w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodowy spoczywa na organie, - art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji ostatecznej pomimo braku analizy całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności braku ustalenia, czy działalność gospodarcza we wskazanych okresach rzeczywiście była prowadzona. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszy Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, iż instytucja wznowienia dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. Organ odwoławczy uznał, że pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2010 r., zatytułowane "Wniosek", jest odwołaniem od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, ale aby ta czynność procesowa strony (wniesienie odwołania) wywołało skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym niezadowolenie z decyzji wydanej w I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności – wniesienia odwołania, ale jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 31), o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma. W razie wątpliwości co do treści, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może uruchamiać postępowania odwoławczego z urzędu. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek organ zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który strona kieruje do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1093/05, LEX nr 168038). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pomimo niejednoznaczności żądania strony wyrażonego w piśmie z dnia 22 listopada 2010 r. uznał je za odwołanie, złożone po terminie, z zawartym wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741). Warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W niniejszej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na etapie postępowania wstępnego nie dokonał czynności sprawdzających mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ponadto stwierdził, iż zawarty wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień związanych z postępowaniem w sprawie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej - jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, rozpoznał go uznając przy tym, że brak doręczenia decyzji stronie jest przesłanką do przywrócenia terminu. Sąd zauważa, iż z wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.) może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje jej wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998, Nr 3, poz. 103). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd może zastosować przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże w sytuacjach gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższa przesłanka niezbędności wystąpiła w odniesieniu do postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. o przywróceniu terminu do złożenia odwołania i uchylił także to postanowienie. Skoro strona twierdziła, iż nie brała udziału w sprawie a decyzja organu I instancji była już ostateczna (minął termin do wniesienia odwołania), Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, do którego było skierowane pismo (wniosek) z dnia 22 listopada 2010 r. winien w pierwszej kolejności ustalić zakres żądania strony i w zależności od ustaleń podjąć dalsze czynności. Bez jednoznacznego ustalenia treści żądania strony brak było podstaw do uznania, iż pismo to stanowi odwołanie i przesłania go wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił także postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 stycznia 2011 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja oraz uchylone postanowienie nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, 240 zł z tytułu opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.