VI SA/Wa 1045/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2006 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej NRA), utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej ORA) z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiającą wpisu M. K. na listę adwokatów. Uchwały obydwu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Pan M. K. zwrócił się w dniu [...] października 2005 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o wpis na listę adwokatów, załączając życiorys, kwestionariusz osobowy, wyciąg z Krajowego Rejestru Karnego, odpisy dyplomów ukończenia studiów na Wydziale Prawa i Administracji oraz Dziennikarstwa i Nauk Politycznych oraz dyplom stwierdzający złożenie egzaminu sędziowskiego. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] października 2005 r. odroczyła rozpoznanie wniosku do czasu uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do jego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, iż nie wpłynęły do organu akta osobowe wnioskodawcy z aplikacji sądowej, do zapoznania się z którymi Rada jest uprawniona. Uchwałą z dnia [...] listopada 2005r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] odmówiła wpisu M. K. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 44 ust. 1, art. 68 ust. 4 i 5 oraz art. 65 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 116, poz. 124 ze zm. - dalej jako p.o.a.) W uzasadnieniu uchwały Okręgowa Rada Adwokacka podniosła, iż wnioskodawca nie spełnia wymogów wymienionych w art. 65 p.o.a. nie dając rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu w świetle usiłowania wprowadzenia ORA w błąd co do swojej prawniczej przeszłości zawodowej. ORA stwierdziła, na podstawie rozmowy i dokumentów z akt osobowych otrzymanych z Sądu Okręgowego w [...], że wnioskodawca w złożonych dokumentach zataił okoliczność wykonywania przez szereg lat zawodu sędziego, toczących się przeciwko niemu postępowań dyscyplinarnych i sądowych oraz okoliczność wydalenia ze służby sędziowskiej. W uzasadnieniu powyższej uchwały ORA argumentuje, że wnioskodawca podał również nieprawdziwą okoliczność, iż w latach 1994 – 2003 przebywał za granicą, jak też niezgodnie z rzeczywistością podał, że nie starał się o wpis na listę adwokatów w innej izbie, podczas gdy z akt osobowych wynika, że takie działania podjął. Powyższe zachowanie wnioskodawcy ORA oceniła jako rażąco sprzeczne z zasadami etycznymi obowiązującymi w społeczeństwie i w zawodzie adwokata i kierując się powyższym postanowiła nie uwzględnić wniosku M. K. o wpis na listę adwokatów Izby [...]. W złożonym odwołaniu od uchwały ORA skarżący wniósł o jej zmianę bądź uchylenie, przyznając iż pomimo że enigmatycznie określił we wniosku o wpis swoją przeszłość zawodową, żaden przepis ustawy ani informacja ORA nie wskazywała na konieczność umieszczania w nim innych danych oprócz wniosku. Pan M. K. wywodzi dalej, że w rozmowie telefonicznej z dziekanem ORA przekazał informacje o przeszłości zawodowej tzn. pełnieniu stanowiska sędziego, jak również w toku rozmowy z członkami ORA precyzyjnie poinformował o postępowaniu dyscyplinarnym w wyniku którego został wydalony ze służby oraz o toczącym się postępowaniu karnym. Skarżący zarzucił nadto, iż nie jest ścisłą informacja, że starał się o wpis na listę w innej izbie albowiem wniosek ten wycofał po rozmowie z wicedziekanem ORA w [...] a w konsekwencji formalnie nie podjął starań o uzyskanie wpisu w innej izbie. Zdaniem skarżącego wniosek ORA o usiłowaniu wprowadzenia jej w błąd jest sformułowany na wyrost i nie odzwierciedla zachowania i podejmowanych w toku postępowania przez wnioskodawcę czynności i oświadczeń. Prezydium NRA uchwałą podjętą w dniu [...] marca 2006 r. na podstawie art. 58 pkt 8 p.o.a. podzieliło stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], że M. K. nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata i utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Prezydium NRA w uzasadnieniu uchwały wyjaśniło, iż rzez rękojmię należy rozumieć taki zespół cech osobistych, charakteru i zachowań, składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Organ podkreślił również, że na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru, tj. osoba charakteryzująca się takimi cechami wartościującymi w sferze etyczno moralnej jak szlachetność, prawość, uczciwość. Zestawienie tych warunków, niezbędnych do wpisu na listę adwokatów z treścią uzasadnienia wyroku Wyższego Sądu Dyscyplinarnego nie pozwala na przyjęcie, że zainteresowany jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Organ podkreślił, iż skarżący złożył oświadczenie niezgodne z prawdą podając w życiorysie, iż w latach 1994 – 2003 przebywał za granicą, podczas gdy w rzeczywistości w latach 1994 – 2002 nieprzerwanie zajmował stanowiska w sądownictwie, początkowo jako asesor Sądu Rejonowego w [...] i w [...] a następnie jako sędzia sądów rejonowych w [...],[...] i [...], przy czym wyrokiem Wyższego Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] czerwca 2002 r. został wydalony ze służby sędziowskiej. Na powyższą uchwałę pan M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymał swoje argumenty zawarte w odwołaniu wnosząc o jej zmianę bądź uchylenie jako niezgodnej z postanowieniami art. 68 ust. 5 i 7, art. 65 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Dodatkowo podniósł, iż wyrok w sprawie wydalenia ze służby sędziowskiej po upływie 5 lat, a więc w dniu [...] czerwca 2007 r. zostanie usunięty z akt osobowych, wskazując ponadto, iż "stara" ustawa o ustroju sądów powszechnych nie zabraniała osobom wydalonym z zawodu powrotu do niego. Z rozumowania NRA, zdaniem skarżącego, wynika natomiast, iż w okresie obowiązywania wyroku nie jest nieskazitelny niezależnie od aktualnych zajęć. W konsekwencji skarżący uważa, że obowiązkiem ORA i NRA było przeprowadzenie dodatkowych wyjaśnień odnośnie stwierdzenia, czy faktycznie nie spełnia wymogu z art. 65 pkt 1 p. o. a. a nie oparcie się wyłącznie na wyroku, poprzez np. przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego przez skarżącego adwokata. Skarżący podkreślił również, iż art. 68 ust. 4 p.o.a. stanowi o uprawnieniu do wglądu do akt osobowych a nie o takim wymogu ustawowym do dokonania wpisu. Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] pan M. K. zarzucił nadto, iż wydając uchwałę o odroczeniu rozpoznania wniosku o dokonanie wpisu podjęła decyzję nieznaną ustawie czym naruszyła przepis art. 68 ust. 5 p. o. a. Prezydium NRA w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Badając zaskarżone uchwały pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną kwestionowanych uchwał stanowił wskazany w nich przepis art. 65 pkt 1 p.o.a., zgodnie z którym na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. II SA 1888/98) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 65 pkt 1 p.o.a. ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych cechuje się natomiast ograniczonym zakresem, sprowadzając się do ustalenia, czy decyzja (uchwała) podjęta została przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji i czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Uznanie administracyjne stanowi bowiem uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Tak więc organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego. W konsekwencji istota sprawy niniejszej dotyczy kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez organy samorządu oceny osoby M. K. jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o kryteria art. 65 pkt 1 p.o.a. w kontekście zachowania wymienionych powyżej wymogów, niezbędnych przy wydawaniu decyzji uznaniowej. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zarówno usiłowanie wprowadzenia ORA w błąd co do przeszłości zawodowej przez kandydata na adwokata, jak też fakt wydalenia skarżącego ze służby sędziowskiej nie pozwalają na przyjęcie, iż skarżący jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" zdefiniowano w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jego wiarygodność. Tym samym nie może być obojętny dla oceny rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata fakt pominięcia przez skarżącego we wniosku o wpis na listę adwokatów faktu zatrudnienia w okresie od dnia [...] listopada 1994 r. do dnia [...] czerwca 2002 w sądownictwie powszechnym na stanowisku asesora i sędziego Sądu Rejonowego w Sądach Rejonowych w [...] i w [...] w sytuacji, w której na mocy wyroku Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. został wydalony ze służby sędziowskiej. Zarówno bowiem w załączonym do wniosku o wpis na listę adwokatów życiorysie, jak też w kwestionariuszu osobowym skarżący pomija powyższy fakt dodatkowo stwierdzając w życiorysie, iż od 1994 r. do 2003 r. przebywał za granicą. W trakcie rozmowy z członkami ORA w dniu [...] listopada 2005 r. na pytanie czy w zakreślonym powyżej okresie czasu był za granicą skarżący wyjaśnił natomiast, iż "niezupełnie, był radcą prawnym". Dlatego też, w świetle przytoczonych powyżej okoliczności nie znajduje uzasadnienia zawarte w skardze twierdzenie o przedstawieniu przez skarżącego w toku powyższej rozmowy przeszłości zawodowej w sposób zgodny z rzeczywistością. Dopiero bowiem na skutek wprost zadanego pytania o sposób zakończenia pracy w sądzie skarżący przyznał, iż został wydalony ze służby sędziowskiej. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut o sformułowaniu na wyrost wniosku organów o usiłowaniu wprowadzenia ORA w błąd, skoro wniosek taki wynika bowiem z konfrontacji zebranego materiału dowodowego z pismami i wyjaśnieniami skarżącego. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r. (sygn. II SA 725/00) na rękojmię w rozumieniu art. 65 p.o.a. składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką do czasu wpisania na tę listę, które, odpowiadając ocenom moralnym i etycznym, gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Tym samym skoro w konsekwencji dotychczasowego zachowania skarżącego w trakcie pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu rejonowego został on wydalony ze służby sędziowskiej to obowiązkiem organu była ocena tego stanu rzeczy w kontekście wymogów ujętych w art. 65 pkt 1 p.o.a. Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w dokonanej przez organ interpretacji tego faktu. W zaskarżonej uchwale Prezydium NRA przytaczając fragment wyroku Wyższego Sądu Dyscyplinarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o wydaleniu skarżącego ze służby sędziowskiej, w którym mowa jest o braku u M. K. cech niezbędnych dla zajmowania stanowiska sędziego, jak uczciwość, rzetelność, niezdolność do oszustwa uznało, iż skarżący nie spełnia tym samym wymogu nieskazitelnego charakteru oraz nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem organu takie cechy natomiast, jak: szlachetność, prawość i uczciwość zawierają się w przesłance nieskazitelności charakteru, przy czym stwierdzić należy, iż stanowisko NRA w zakresie zdefiniowania koniecznych cech gwarantujących wypełnienie normy art. 65 pkt 1 p.o.a. znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2001 r. sygn. II SA 1610/00). Sąd nie podzielił zarzutów skargi o konieczności przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie stwierdzenia, czy skarżący wypełnia przesłanki określone w art. 65 pkt 1 p.o.a., w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego przez skarżącego adwokata ze względu na fakt, iż wyrok sądu dyscyplinarnego dotyczy sytuacji sprzed [...] czerwca 2002 r. Stwierdzić bowiem należy, iż Okręgowa Rada Adwokacka w [...] zebrała, korzystając z przyznanego jej w art. 68 ust. 4 p.o.a. uprawnienia do wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis, materiał dowodowy w stopniu pozwalającym jej na dokonanie oceny spełniania przez skarżącego kryterium rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W wyroku z dnia 18 czerwca 2001r. (syg. II SA 1610/00) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, iż zgodnie z art. 65 pkt 1 p.o.a. w toku postępowania o wpis na listę adwokatów ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie osoby ubiegającej się o wpis zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu, przy czym o posiadaniu przymiotów ujętych w cyt. przepisie mogą świadczyć między innymi opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia. W sytuacji, w której organy samorządu adwokackiego dysponowały aktami osobowymi skarżącego zawierającymi również informacje o wszczęciu wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego oraz w konsekwencji wydaleniu go ze służby sędziowskiej, jak też wniesieniu przeciwko M. K. aktu oskarżenia obejmującego zarzuty popełnienia czynów z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 270 § 1 k.k., uznanie przez ORA i NRA, iż stanowią one wystarczającą przesłankę dla oceny spełniania przez skarżącego wymogów art. 65 pkt 1 p.o.a. bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, nie nosi cech dowolności. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.