VI SA/Wa 1046/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1046/12 Uzasadnienie [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako [...] lub spółka) odwołaniem z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O., zaskarżyła rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nr [...] o świadczenie opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W odwołaniu zawarła wniosek o umożliwienie wglądu do wszelkich akt postępowania w celu weryfikacji prawidłowości dokonanych ocen i przyznanej przez komisję punktacji w celu ewentualnego przedstawienia dodatkowych merytorycznych zarzutów w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. dyrektor oddziału Funduszu, na podstawie art. 123 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., odmówił spółce przeglądania akt sprawy objętej konkursem, tj. ofert złożonych przez wszystkich oferentów w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor oddziału Funduszu uznał, że wnioskowane akta nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy, gdyż dane wrażliwe w nich zawarte objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych. Nadto byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu Funduszu udostępnieniu podlega jedynie oferta odwołującego, przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady ocen oferty, ich punktacji oraz kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty. Na postanowienie spółka złożyła zażalenie i cytując orzecznictwo sądów administracyjnych zarzuciła naruszenie przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. Podnoszono, że w toku postępowania konkursowego nie zastrzeżono poufności jakichkolwiek informacji, do których odwołuje się art. 74 § 1 k.p.a., w szczególności znajdujących się w złożonych ofertach. W związku z tym powoływanie się przez organ Funduszu na "tajemnicę przedsiębiorstwa" było niezasadne. Jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu nie podano żadnej konkretnej przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a., a jedynie ograniczono się do lakonicznych ogólników. Na marginesie podniesiono, że spółka nie wnioskowała o udostępnienie jakichkolwiek "danych wrażliwych" innych oferentów, lecz jedynie danych będących podstawą przyznania określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia konkursu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie. Prezes Funduszu stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 74 § 2 k.p.a. podany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia. Wobec tego, wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "w rozpatrywanej wpadkowej sprawie dot. udostępnienia i przeglądania akt sprawy (...) nie miała miejsca sytuacja objęta regulacją art. 74 k.p.a, a więc paragraf drugi tego przepisu nie miał zastosowania" i jednocześnie Prezes Funduszu pouczył stronę, iż postanowienie jest ostateczne i nie przysługuje od niego środek odwoławczy. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od tego postanowienia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 i art. 73 w związku z art. 74 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego i pozbawienie strony prawa do czynnego działania w toku postępowania, naruszenie art. 6 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej odmowy udostępnienia akt oraz naruszenie art. 124 i art. 125 § 3 k.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu niezasadnie stwierdził, że organ Funduszu wydający postanowienie w I instancji nie powinien zastosować art. 74 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem organ uznał, że wystąpiły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. (co, jak podkreślała skarżąca w sprawie nie miało miejsca), to obowiązkiem organu Funduszu było odniesienie się do tej kwestii w trybie wskazanym przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. (co organ Funduszu I instancji uczynił). Stanowisko to skarżąca wywodziła z zasady, iż przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich sytuacji odmowy uwzględnienia żądania strony wywodzonego na podstawie art. 73 k.p.a., a nie tylko do określonych w art. 74 § 1 k.p.a. W ocenie spółki nie zachodziły przesłanki z art. 74 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że żadne dane zawarte w ofertach konkurencyjnych nie były zastrzeżone klauzulami niejawności. Tymczasem właśnie na te okoliczności powołał się dyrektor oddziału Funduszu stwierdzając, że są to "dane wrażliwe" zastrzeżone także przepisami ustaw o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i o ochronie danych osobowych. Skarżąca, omawiając te dane zawarte w ofertach, nie zgadzała się z tym stanowiskiem dyrektora oddziału Funduszu podkreślając, że dane te były jawne i powszechnie dostępne na przykład w KRS. W związku zatem z odmową dostępu do akt sprawy spółka została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a organy Funduszu, z naruszeniem art. 6 k.p.a., faktycznie nie podały podstawy prawne swoich rozstrzygnięć. Zwrócono także uwagę na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia Prezesa Funduszu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, co także zauważył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonym postanowieniu, iż postanowienie organu Funduszu I instancji zapadło w toku postępowania wpadkowego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o udostępnienie akt postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie natomiast z zasadą wynikającą z art. 73 § 1 k. p. a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jednakże Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. rozpoznając powyższy wniosek skarżącej postanowieniem, wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił udostępnienia spółce akt postępowania. Jak stanowi powołany przez organ Funduszu I instancji przepis art. 74 § 2 k.p.a. - odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei do zażalenia wnoszonego od postanowienia o odmowie udostępnienia akt, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, a takie zażalenie skarżąca złożyła, stosują się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, określone w tym Kodeksie. W konsekwencji, postępowanie zażaleniowe kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Rozpoznając zażalenie skarżącej Prezes Funduszu wydał zaskarżone postanowienie, wskazując w podstawie prawnej na przepisy art. 123 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylając postanowienie dyrektora oddziału Funduszu i umarzając postępowanie jednocześnie nie pouczając skarżącej o prawie zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że w myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Oczywistym jest zatem, wbrew pouczeniu zawartym w postanowieniu Prezesa Funduszu, że [...] sp. z o. o. z siedzibą w G. miała prawo złożenia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpatrując zażalenie i podejmując rozstrzygnięcie kasacyjne w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, ale pamiętać należy, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od zasady związania organu odwoławczego obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty należy interpretować ściśle. Jeżeli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, organ Funduszu II instancji dokonał rozstrzygnięcia zasadniczo w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to konsekwentnie jest obowiązany wykazać, że postępowanie organu Funduszu I instancji było bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. wydany w sprawie IV SA 1167/97, aktualny także w obecnym stanie prawnym). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może ponadto umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (w rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie wystąpiły). Innymi słowy, organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryteriami umorzenia postępowania określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje natomiast w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 s. 605). Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, lub wystąpiło naruszenie przepisów o właściwości. Grzegorz Łaszczyca w monografii "Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (Wydawnictwo LEX) podkreśla, iż instytucja umorzenia postępowania incydentalnego stanowi wyjątek od zasady załatwienia merytorycznego sprawy, czyli obowiązku rozstrzygnięcia kwestii (w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a.) co do jej istoty. Naturę umorzenia postępowania można wyjaśnić poprzez wskazanie przyczyn prowadzących do jej zastosowania (zaistnienie okoliczności stanowiących trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania) bądź skutków związanych z jej urzeczywistnieniem (nauka wskazuje w tym zakresie na: zastój trwały i ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania, brak osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte, rozwiązanie stosunku proceduralnoprawnego powstałego między organem procesowym a adresatem postanowienia w wyniku wszczęcia postępowania w konkretnej kwestii, "przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu"). Autor wymienionego opracowania, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania incydentalnego podkreśla, że może mieć ona różną postać: a) podmiotową (np.: śmierć pracownika organu administracji publicznej w toku postępowania wpadkowego w kwestii jego wyłączenia od udziału w postępowaniu – art. 24 § 3 k.p.a.) i przedmiotową (zainteresowany wniósł prośbę o przywrócenie terminu materialnoprawnego – art. 58–59 k.p.a.); b) uprzednią - pierwotną (czyli istniejącą już w dniu wszczęcia postępowania wpadkowego – strona postępowania żąda wydania uwierzytelnionego odpisu określonego dokumentu, który nie należy do akt sprawy – art. 73–74 k.p.a.) i wtórną (w toku postępowania w kwestii wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji – w sytuacji, w której decyzja ta wygasa – art. 113 § 2 i 3); c) prawną (nastąpiła nowelizacja przepisu kodeksowego w granicach czasowych postępowania incydentalnego, polegająca na zmianie formy załatwienia danego problemu – np.: zastąpienie formy postanowienia formą czynności techniczno-procesowej) i faktyczną (będącą rezultatem zdarzenia faktycznego, lecz o skutkach procesowych – np.: odnalezienie akt sprawy w toku postępowania prowadzonego w celu ich odtworzenia); d) całkowitą (ze względu na istotę postępowania wpadkowego postępowanie przyjmuje wymiar zasady – umorzeniu podlega całe postępowanie wpadkowe) i częściową (np.: może stać się aktualna w trakcie postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, jeżeli w toku tego zespołu czynności zmieniono podstawę prawną obowiązku współdziałania poprzez zawężenie zakresu uzgodnienia bądź wyrażenia opinii); e) samodzielną, czyli odnoszącą się tylko do postępowania incydentalnego, dla niego tylko charakterystyczną, oraz niesamodzielną, tj. zależną – czyli będącą wynikiem bezprzedmiotowości postępowania zasadniczego - bezprzedmiotowość postępowania w kwestii zajęcia stanowiska przez inny organ w związku z bezprzedmiotowością postępowania zasadniczego. Jak podkreślał G. Łaszczyca (/w/ jw.) - w każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od bezzasadności żądania podmiotu tego postępowania (strony postępowania bądź innego dysponującego interesem prawno-procesowym), co wiąże się z niespełnieniem przez taki podmiot określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia realizowanego w formie postanowienia administracyjnego. W judykaturze podkreśla się również, iż brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie ( co do tyczy także postępowania wpadkowego) nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (innego podmiotu). Warto także zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r. wydanego w sprawie III ARN 50/95 (OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150) aktualnego w obecnym stanie prawnym, w którym sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego wystąpił brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., wydanego w sprawie III SK 20/10, (LEX nr 794506) stwierdzono, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie wykazano podstawy do wydania przez organ Funduszu II instancji rozstrzygnięcia w nim zawartego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie powiązał podjętego przez siebie rozstrzygnięcia z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z jakąkolwiek okolicznością wyczerpującą przesłankę bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania incydentalnego wynikającą z normy art. 105 k.p.a. Takie działanie organu zamknęło zarazem składającemu zażalenie drogę do merytorycznego zbadania sprawy. W związku z tym Prezes Funduszu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przed podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zażaleniowe na podstawie art.138 k.p.a., powinien ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast takie dostrzeże, powinien je prawidłowo wykazać, z uwzględnieniem odpowiedniego rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego od oceny samej zasadności żądania skarżącego. Niejako dodatkowo można zwrócić uwagę na kształtujące się w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. wydany w sprawie II GSK 121/12. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.