VI SA/Wa 1054/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref.staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpoznaniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 9000 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] w dniach od 1 stycznia 2017 r. do dnia 9 czerwca 2017 r. (tj. 160 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim kiosku handlowego o powierzchni 6,25 m2 - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. Pani A. B. zwróciła się Zarządu Dróg Miejskich w [...] z prośbą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie w nim obiektu a wymiarach 6,25 m 2. We wniosku strona wskazała, że jest to " przedłużenie decyzji". Planowane zajęcie pasa miało dotyczyć okresu od 01 stycznia 2017 do 31 grudnia 2017 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z [...].12.2016r. organ wezwał stronę do usunięcia braków wniosku. Organ zwrócił się także do Urzędu [...] o przedstawienie stanowiska w sprawie zajęcia ww. fragmentu pasa drogowego. W odpowiedzi Urząd [...] (Wydział Architektury i Budownictwa [...]) wskazał, że w dokumentacji urzędu nie znaleziono informacji o uzyskaniu pozwolenia na budowę powyższego kiosku. W piśmie wskazano na potrzebę usunięcia obiektów handlowych będących samowolami budowlanymi oraz będących w złym stanie technicznym. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. strona została poinformowana o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 KPA wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Pismem z [...] maja 2017 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w zakresie zajęcia pasa drogowego bez stosownej zgody. Dnia [...] czerwca 2017 r. organ przeprowadził oględziny, z których wynika, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] znajduje się kiosk handlowy o wymiarze 6,25 m 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu A. B. kary pieniężnej w wysokości 9000 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] w terminie od 1 stycznia 2017 r. do dnia 9 czerwca 2017 r. (tj. 160 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim kiosku handlowego o powierzchni 6,25 m2. Od powyższej decyzji A. B. złożyła odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła organowi błędy w ustaleniach faktycznych i wadliwe uznanie, że kiosk umieszczony był w granicach pasa drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 poz. 460 z póżn. zm.). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2. 2a lub 2c, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Zatem podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie, której wystąpienie musi zostać wykazane przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w dniach od 01.01.2017 do 09.06.2017r. skarżąca zajmowała fragment terenu stanowiący pas drogowy ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie w nim kiosku handlowego o powierzchni 6,25 nr bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić zajęcie pasa drogowego we wskazanych datach, z uwagi na fakt że kiosk stał na przedmiotowym terenie. Dokonując analizy wniosku o zajęcie pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. ( przedłużenie decyzji) oraz protokołu kontroli organ odwoławczy stwierdził, że powyższe dokumenty stanowią jednoznaczny dowód na zajęcie pasa drogowego już [...] grudnia 2016r. Natomiast zajęcie bez wymaganej zgody miało miejsce od dnia 1 stycznia 2017 aż do dnia kontroli tj. do 9 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał obliczenia terminu zajęcia pasa drogowego, biorąc za początkową datę dzień pierwszej kontroli. Ustalony stan faktyczny wyczerpywał, zdaniem SKO hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i pozwala na wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego stronie. Organ odwoławczy uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona zajęła pas drogowy w określonym czasie. Zatem w sprawie można stwierdzić, że organ I instancji w sposób całkowicie usprawniony wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że powtórna analiza całokształtu materiałów sprawy doprowadzała organ odwoławczy do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2018r. A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono naruszenie: I Przepisów postępowania: 1) art. 7 kpa i 77 §1 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, w szczególność nie zbadanie wcześniejszych postępowań z udziałem skarżącej a dotyczących przedmiotowego kiosku, a z których wynika, że wielokrotnie udzielano skarżącej zezwoleń w formie decyzji na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji 2) art. 78 §1 k.p.a. i art. 75 §1. k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym: a) z postępowania zakończonej wydaniem decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] nr [...] z dnia [...].01.2013r. b) na okoliczność, iż obiekt objęty tytułem wykonawczym nie jest obiektem budowlanym wymagającym zezwolenia na budowę lub zgłoszenia. 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem faktycznym, iż obiekt (kiosk) jest trwale związany z gruntem, podczas gdy kiosk ten nie jest związany trwale z gruntem. II. Przepisów prawa materialnego: 4) art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca I985r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o wymierzeniu kary była nieuzasadniona i niezgodna z prawem. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 - dalej u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustaloną w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy" - to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Sądu skarżąca miała świadomość powyższych uregulowań, o czym świadczy fakt składania wniosków o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego dla kiosku handlowego o powierzchni 6,25 m2. Skarżąca otrzymywała takie zgody czego Sąd nie neguje. W tym miejscu należy jednak wskazać, że otrzymanie takiej zgody w przeszłości nie zapewnia jej ciągłego uzyskiwania. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem od reguły i może odbywać się wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Podmiot, który zajmuje pas drogowy bez takiej zgody naraża się na odpowiedzialność karno-administracyjną. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy kiosk handlowy o powierzchni 6,25 m2 stanowiący własność skarżącej posadowiony był w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w [...] w dniach od 1 stycznia 2017 r. do dnia 9 czerwca 2017 r. (tj. 160 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe musiało skutkować nałożeniem stosownej kary pieniężnej, której wysokość jest ściśle określona w przepisach prawa. W ocenie Sądu, zebrane przez organ w niniejszej sprawie dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącą we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ ma za zadanie ustalić, że nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.