VI SA/Wa 106/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] czerwca 2000r. odmówiono M. G. wpisania na listę aplikantów radcowskich I roku 2000/2001, z uwagi na uzyskanie 124 punktów w sytuacji gdy Rada OIRP przyjęła, że dla wpisu na listę aplikantów wymagane było uzyskanie co najmniej 127 punktów. Od powyższej uchwały M. G. odwołała się [...] sierpnia 2000r. lecz Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] października 2000r. Nr [...] utrzymała powyższą uchwałę w mocy. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2004r. kierowanym do Krajowej Rady Radców Prawnych za pośrednictwem Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia [...] kwietnia 2004r. M. G. wniosła o wznowienie postępowania kwalifikacyjnego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w 2000r., uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. i wydanie nowej uchwały rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazała, że zaistniała przesłanka do wznowienia określona w art. 145 a § 1 k.p.a. albowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. sygn. akt P 21/02 orzekł o niezgodności art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 87 ust 1 Konstytucji, wobec czego powołany w uchwale nr [...] przepis art. 33 ust 1 i 2 ustawy o radcach prawnych nie mógł stanowić podstawy do odmowy wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Podniosła również zaistnienie przesłanki do wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, że regulamin postępowania konkursowego obowiązujący w 2000r. przyjęty uchwałą nr 28/IV/98 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 6 marca 1998r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenie list radców prawnych i aplikantów radcowskich, stosowany w odniesieniu do skarżącej, został uchwalony w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją, a wobec czego regulamin postępowania konkursowego oraz uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych ustalająca minimalny limit punktów były wadliwe. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Rady Okręgowej Radców Prawnych w [...] odmówiono uchylenia uchwały nr [...] z [...] czerwca 2000r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy przyjęcia na I rok aplikacji radcowskiej w roku 2000/2001. W uzasadnieniu wskazano, że skarga o wznowienie nie może być uwzględniona, albowiem uchwała została podjęta prawidłowo, zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Od powyższej uchwały odwołała się M. G. zarzucając zaskarżonej uchwale: 1. naruszenie art. 145 a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki do wznowienia związanej z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004r. (sygn. akr P 21/02 ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 2004r., nr 34, poz. 303), w którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 60 pkt 8 lit. b) Ustawy z dnia 6 lipca 1985 roku o radcach prawnych (tekst jednolity z 2002 roku, Dz. U. Nr 123, poz. 1059 z poźn. zm.), a więc przepisu upoważniającego Krajową Radę Radców Prawnych do ustalania zasad przeprowadzania konkursu dla aplikantów radcowskich, a wobec czego powołany w Uchwale [...] ady Okręgowej Izby Radców Prawnych przepis art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych nie mógł stanowić podstawy do odmowy wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki do wznowienia postępowania, jaką jest ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, że regulamin postępowania konkursowego obowiązujący w 2000r. stosowany w odniesieniu do skarżącej, został uchwalony w oparciu o niezgodny z Konstytucją przepis, a wobec czego regulamin postępowania konkursowego oraz uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych ustalająca minimalny limit punktów były wadliwe, 3. naruszenia art. 150 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez niewłaściwy organ wniosku o wznowienie postępowania kwalifikacyjnego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w 2000r. z dnia [...] kwietnia 2004r. Uchwałą [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. zaskarżona uchwała została utrzymana w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, że uchwała nr [...] z [...] czerwca 2000r. Rady OIRP w [...], mająca walor decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., podjęta była w oparciu o art. 33 ustawy o radcach prawnych. Jej podstawą prawną był zatem przepis inny niż objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ten dotyczył wyłącznie art. 60 pkt 8b ww. ustawy. Powyższa okoliczność wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie występuje formalna przesłanka wznowienia postępowania. Podniesiono również, że rozstrzygnięcia związane z wpisem na listę aplikantów radcowskich wymagają uprzedniego przeprowadzenia konkursu, która to czynność w odniesieniu do konkretnej osoby nie może podlegać weryfikacji. W skardze na powyższą uchwałę skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 a § 1 k.p.a. w takim zakresie jak w odwołaniu od uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Rady OIRP w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że brak powołania w uchwale przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie powoduje, że została ona podjęta bez takiej podstawy prawnej. Zważywszy na treść uzasadnienia, w którym jako jedyny i wystarczający powód odmowy wpisu na listę aplikantów podano nie uzyskanie przez skarżącą limitu punktów określonego przez Radę OIRP w niekonstytucyjnej uchwale, podstawa prawna taka realnie istnieje, choć nie ma o niej wzmianki w uchwale. Podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Zarzuciła, iż nie ustosunkowano się w zaskarżonej uchwale do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przesłanki do wznowienia postępowania, jaką jest ujawnienie nowej okoliczności faktycznej, że regulamin postępowania konkursowego obowiązujący w 2000r. stosowany w odniesieniu do skarżącej, został uchwalony w oparciu o niezgodny z Konstytucją przepis. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 150 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji. M. G. złożyła odwołanie od uchwały odmawiającej wpisania jej na listę aplikantów radcowskich, które zostało rozpoznane przez Krajową Radę Radców Prawnych. Wskazać zatem należy, że ten właśnie organ wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem to on był właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. Skarżąca prawidłowo skierowała wniosek o wznowienie do Krajowej Rady Radców Prawnych, lecz został on rozpoznany przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Doszło więc do naruszenia przepisów o właściwości, co skutkuje na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważnością zaskarżonej uchwały i uchwały, którą utrzymała w mocy. Jednocześnie zauważyć należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w uchwale Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] jest niezrozumiałe. Uchwała ta została podjęta w wyniku rozpoznania wniosku M. G. o wznowienie postępowania kwalifikacyjnego dla kandydatów na aplikantów. Jako jej przedmiot wpisano odmowę wznowienia postępowania ze skargi M. G., a w jej sentencji postanowiono odmówić uchylenia uchwały Nr [...] z 28 czerwca 2000r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy przyjęcia na I rok aplikacji radcowskiej w roku 2000/2001. Wobec tak sformułowanego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wszczęcie to następuje w formie postanowienia, na które to postanowienie nie służy zażalenie lub skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postawienia o wznowienie postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne (tak orzeczenie NSA z 16 VI 1983r. sygn. akt SA/Ka 245/83 GP1983, Nr 31 s. 2). Postanowienie o wszczęciu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe i nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji, której wydanie jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. W wyroku z 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/91 NSA podkreślił, iż "Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a.". Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., gdy strona żąda wznowienia postępowania w innej sprawie, aniżeli zakończonej decyzją ostateczną. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika wyłącznie dopuszczalność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Ustalenie czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego co jednoznacznie wynika z art. 149 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy obu instancji podejmując uchwały rozstrzygające wniosek M. G. naruszyły wskazane powyżej przepisy. Rozstrzygnięcie Rady OIRP w [...] odmawia bowiem uchylenia uchwały [...] z [...] czerwca 2000r. przy jednoczesnej jak należy domniemywać odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do stanowiska zajętego w zaskarżonej uchwale wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie pomimo, iż uchwała odmawiająca wpisu na listę aplikantów radcowskich nie opiera się wprost na zakwestionowanych przepisach. W ocenie Sądu brak powołania w uchwale przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie powoduje, że została ona podjęta bez takiej podstawy prawnej. Zważywszy na treść uzasadnienia uchwały z dnia [...] czerwca 2000r. odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich, a także uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych, która utrzymała ją w mocy, w których jako jedyny i wystarczający powód odmowy wpisu na listę aplikantów podano nieuzyskanie przez skarżącą limitu punktów określonego przez Radę OIRP w [...] w niekonstytucyjnej uchwale, podstawa prawna taka realnie istnieje i jest wskazana w uzasadnieniu uchwały. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Zarówno osnowa jak i uzasadnienie decyzji stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z tych części nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (tak NSA w wyroku z 30 VI 1922r. I SA 178/83; w wyroku z 15 XI 2000r. I SA/Gd 668/98, w wyroku z 3 XI 2000r. IV SA 13/98). Konkurs, w którym brała udział skarżąca został przeprowadzony na zasadach określonych w regulaminie uchwalonym przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy o radcach prawnych. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zasady przeprowadzenia konkursu na aplikację radcowską wydane na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu miały istotny wpływ na treść podjętej uchwały z [...] czerwca 2000r. W ocenie Sądu uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy normatywnej, albowiem przedstawia jedynie motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, biorących udział w wydawaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji orzeczenia, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (tak również w postanowieniu Trybunały Konstytucyjnego z dnia 14 IV 2004r. sygn. akt SK 32/01, OTK-A 2004/4/35). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie wskazane powyżej zasady rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich, jak również rozważy zasadność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu rozpoznanie wniosku skarżącej o wpis na listę aplikantów radcowskich w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP przepisy korporacyjne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak na wstępie. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.