VI SA/Wa 1064/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nakładającą na E. W. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, iż z protokołu kontroli nr [...], a także z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w dniu [...] października 2005 r. w K. skontrolowano autobus marki [...] o nr rejestracyjnym [...], którym przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób na linii S. - K. Z okazanego rozkładu jazdy wynika, że przewozy, zgodnie z posiadanym zezwoleniem Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, winny być wykonywane w soboty, niedziele i święta za wyjątkiem: 24-26 grudnia, 31 grudnia, 1 stycznia, Wielkiej Soboty oraz pierwszego i drugiego dnia Świąt Wielkanocnych. Kontrola została przeprowadzona w środę [...]października 2005 r. tj. w dzień roboczy. Ponadto, autobus wyjechał z ul. [...] ok. godz. 14:52 bez pasażerów, a na ulicę [...] wjechał o godz. 14:59. Następnie kierowca na ulicy [...] czekał na pasażerów do godziny 15:06. O godzinie 15:06 kierowca włączył się do ruchu na ulicy [...] i o godzinie 15:07 został zatrzymany do kontroli. W autobusie znajdowało się 10 pasażerów, którzy wsiedli na ulicy [...]. W związku z powyższym stwierdzono sześciominutowe oczekiwanie na pasażerów i opóźnienie planowanego odjazdu z przystanku przy ulicy [...] w K., pomimo wcześniejszego przyjazdu na w/w przystanek. Z powyższego w ocenie organu wynika, iż przewóz wykonywany w dniu [...] października 2005 r. należy zakwalifikować jako przewóz regularny z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, ale wykonywany w danym dniu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu Nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. W zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść załącznika Lp. 1.2.2 pkt 1 załącznika do w/w ustawy, który karą 2000 zł. sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni. W skardze na powyższą decyzję E. W. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji a polegające na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, że udzielone jej zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie krajowym zawiera rozkład jazdy i określa trasy przejazdu wewnątrz podanych w zezwoleniu miejscowości oraz nie określa w rozkładzie jazdy dni, w których on obowiązuje oraz nie określa godzin przyjazdu i odjazdu z poszczególnych przystanków. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18, 20 ustawy o transporcie drogowym polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że stanowią one prawną podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że bezpodstawne jest powoływanie się na treść zezwolenia, skoro nie zawiera ono warunku dokonywania przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. W zezwoleniu w rubryce objaśnienie jest wprawdzie uwaga, iż zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, ale nie oznacza to, że treść rozkładu jazdy została inkorporowana do zezwolenia. Taka konstrukcja prawna nie byłaby dopuszczalna. Rozkładu jazdy nie wolno w ocenie skarżącej uwidaczniać poza zezwoleniem a w samej treści zezwolenia. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do nałożenia kary pieniężnej. Na aprobatę w ocenie skarżącej zasługuje stanowisko, że do chwili nowelizacji ustawy, co z resztą przywołuje Główny Inspektor, rozkład jazdy mógł stanowić integralną część zezwolenia tylko pod warunkiem, że rozkład ten umieszczony został w samym zezwoleniu, albo też w samej treści zezwolenia (ale nie w objaśnieniach) wskazano, że jest ono ważne wraz z rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia. Takiego zaś skutku prawnego nie można osiągnąć poprzez informację zamieszczoną zaledwie w objaśnieniach, czyli poza zezwoleniem i bez stosownego wskazania. Zasadnym zdaniem skarżącej jest twierdzenie, że nie każde naruszenie obowiązku przedsiębiorcy - przewoźnika musi spotykać się z karą pieniężną, bowiem ograniczone jest to w art. 92 ust. 1 ustawy tylko do tych obowiązków i warunków, które wynikają z ustawy. Tymczasem obowiązek korzystania z określonych przystanków w danej miejscowości oraz godziny odjazdu i przyjazdu pojazdu na dany przystanek, nie został - na podstawie art. 18 ust. 1 i 20 ustawy - określony w zezwoleniu, a zatem nie może naruszenie takiego właśnie obowiązku stanowić faktycznej podstawy nałożenia kary pieniężnej. Nadto skarżąca podała, że żaden przepis ustawy o transporcie drogowym wprost nie stanowi o podstawie nałożenia kary pieniężnej jaką miałoby być naruszenie rozkładu jazdy. Dlatego też w decyzji powołuje się art. 18 ust. 1 i art. 20 ustawy i metodą dedukcyjnego rozumowania usiłuje się wynaleźć podstawę prawną do takiego zachowania przewoźnika. Nie jest to jednak wykładnia prawidłowa, skoro bowiem wykładnia językowa nie prowadzi wprost do wniosku, że oba przywołane przepisy mogą być podstawą prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozkładu jazdy, to poszukiwanie podstawy do kary pieniężnej na podstawie wykładni funkcjonalnej nie jest uprawnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał rozważania zawarte w decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów - Sąd uznał - że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzja w sprawie niniejszej została wydana w oparciu o nieprawidłową ocenę zezwolenia nr [...], które stanowiło podstawę wykonywania przez skarżącą regularnego przewozu osób. Zezwolenie to, ważne do [...] sierpnia 2007 r. określa, iż przewóz regularny osób w ramach linii regularnej będzie odbywał się na trasie K. – S. przez 7 miejscowości w nim wskazanych. Nie podaje ono natomiast tras wewnątrz tych miejscowości, ani też lokalizacji poszczególnych przystanków. W treści zezwolenia brak jest także odniesienia do rozkładu jazdy, zgodnie z którym odbywały się przewozy. Dopiero w objaśnieniach, które znajdują się poza treścią zezwolenia, w tym poza podpisami organu wydającego je, widnieje informacja, iż zezwolenie jest ważne z rozkładem jazdy. W przepisach prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, brak jest regulacji pozwalającej na uznanie, iż rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia. Przepis taki został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym dopiero z dniem 21 października 2005 r. – ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Art. 20 ust. 1a w/w ustawy określa, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Również z tą datą nastąpiła zmiana treści art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy, wprowadzając obowiązek posiadania i okazania przy kontroli, oprócz innych dokumentów, także wypisu z zezwolenia dodatkowo wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Regulacje te mają jednakże zastosowanie w sprawach, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie nowych przepisów (art. 5 cyt. ustawy). Uznać zatem należy, iż dla przyjęcia do chwili nowelizacji ustawy, że rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia, konieczne jest umieszczenie go w zezwoleniu, bądź też wskazane w samej treści zezwolenia, że jest ono ważne wraz z rozkładem jazdy, który stanowi załącznik do tego dokumentu. Podejmując akt administracyjny indywidualny organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawo, które inaczej nie mogłyby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Skutku takiego nie można osiągnąć poprzez informację umieszczoną w objaśnieniach, czyli poza zezwoleniem, bez wskazania podstawy prawnej. Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przyjęły, iż rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia i uznały, że skoro przewóz był wykonywany z naruszeniem tegoż rozkładu jazdy to doszło tym samym do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu Nr [...]. Konsekwencją tak ustalonego stanu faktycznego było powołanie się na określone przepisy ustawy o transporcie drogowym, które określają odpowiedzialność za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Art. 92 ust. 4 w/w ustawy odsyła do załącznika do ustawy, który szczegółowo określa naruszenia obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z Lp. 1.2.2. pkt 1 wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni podlega karze pieniężnej w wysokości 2000 zł. Aby jednak można było zastosować Lp. 1.2.2. i w konsekwencji wymierzyć karę pieniężną, tak jak to czyni organ, należy ustalić, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. W sprawie niniejszej mając powyższe względy na uwadze – zdaniem Sądu – organy błędnie przyjęły, iż doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu i w konsekwencji nałożyły karę pieniężną w oparciu o normę prawną nie mającą w sprawie zastosowania. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. W kwestii wykonalności Sąd orzekał na zasadzie art. 152 p.p.s.a.