VI SA/Wa 1065/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmawiającą A. S.A. z siedzibą w P. (dalej skarżącą) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania niniejszego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Skarżąca pismem z dnia 26 lutego 2007 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego na okres od 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku lokalizacji i umieszczenia nośnika reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami art. 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składały się między innymi "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A., pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, załączony do wniosku strony, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w latach 2004, 2005, 2006. Powołując się na przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, który zakłada dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, organ podkreślił, iż dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej i w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Cel ten został określony jako tzw. "Wizja zero". Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, na które powołał się organ w uzasadnieniu, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg. Program GAMBIT 2005 to: "Bezpieczna droga to droga czytelna, zrozumiała, pozwalająca na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, redukująca możliwości popełniania błędów przez użytkowników." W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r., w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. [...] w rejonie ul. [...], którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego, który w szczycie porannym wynosi 1710 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1420 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił również uwagę, iż reklama jest również ustawiona na trawniku, co powoduje, że przy wymianie jej treści bądź konserwacji dochodzi do częstych zniszczeń samego chodnika oraz zieleni. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił również, iż w trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h, w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, do zatrzymania pojazdu będzie potrzebować łącznie do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Mając to wszystko na uwadze zarządca drogi stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – wobec błędnego zastosowania art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy; 2. art. 7, 77, 81 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, 4. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio stronie skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, skarżąca podniosła, iż posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 3 tej ustawy. Wskazując na treść tego ostatniego przepisu zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i inaczej, gdy obiekt budowlany już istnieje w pasie drogowym, skoro został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, o ile nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tym bardziej, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W ocenie skarżącej, gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. O ile zatem w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 tej ustawy mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. W zakresie naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował ten przepis, bowiem organ wyraził zgodę na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego w odległości 3 metrów od jezdni. W ocenie skarżącej, organ miał bowiem 2 tygodnie od zgłoszenia np. ostatniego wniosku o wydanie zezwolenia na zgłoszenie swojego sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępnie organ stwierdził, iż faktycznie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jednakże z okoliczności sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącej zapoznał się z decyzją organu pierwszej instancji. Tak więc, w ocenie organu, naruszenie to nie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy, bowiem nie doszło do naruszenia praw strony. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 39 ust. 1 wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto organ podkreślił, iż gdyby reklamy, które działają w sposób rozpraszający kierowców, faktycznie były dla nich niewidoczne i nie przyciągały ich wzroku, to wówczas ani skarżąca spółka ani inni przedsiębiorcy nie umieszczaliby ich przy jezdniach. Organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto organ odwoławczy powołując się na brzmienie art. 75 § 1 k.p.a. wskazał, iż nie ma podstaw do podważenia mocy dowodowej zebranych w toku postępowania dokumentów, tylko z tego powodu, że nie zostały one potwierdzone za zgodność z oryginałem. Nadmienił również, że odmowa wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego to efekt zmiany polityki zarządcy drogi co do umieszczenia obiektów reklamowych w pasie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych oraz błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7 oraz 77 k.p.a. przez niewykazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. Zdaniem skarżącej, organ w toku postępowania naruszył art. 7, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego. Skarżąca wskazała, że postępowanie odwoławcze ma cechy postępowania reformacyjnego, którego celem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie jak poczynił to organ odwoławczy, kontrola zasadności zarzutów podmiotu odwołującego się. Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca wskazała na dowody zgromadzone w toku postępowania, w szczególności na nie podpisaną przez L. K. opinię wykorzystaną w sprawie. Podniósł również, że opinia ta nie została udzielona przez biegłego i tym samym ma ona charakter prywatny. Tym samym zgromadzone w sprawie dowody nie mogą stanowić podstawy w zakresie ustaleń stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie zastosowały do niego przepisy prawa. Podana przez nie argumentacja prawna jest wyczerpująca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzupełnieniu rozważań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organy administracyjne nie uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, oceny tego materiału i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Prezydent W. w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] we wskazanym we wniosku okresie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie i dopuszczalnego limitu prędkości. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga niezbędna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. W takich warunkach drogowych istnieje potencjalne niebezpieczeństwo powstania kolizji, albowiem oczywistą rzeczą jest, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, jakim jest bez wątpienia ul. [...] w rejonie ul. [...] ze względu na zawarte w niej treści powoduje dekoncentrację kierowców i odwraca ich uwagę od sytuacji panującej na drodze. Na powyższą oczywistość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organy wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) podkreślając jednocześnie, że to na zarządach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też od nich zależy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzania szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonej w pasie drogowym ulic W., których jest bardzo wiele. W stanie faktycznym, ustalonym przez organy w niniejszej sprawie trudno doszukać się więc dowolności tym bardziej, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady zakazane jest umieszczanie w pasach drogowych urządzeń, które nie są związane z korzystaniem z drogi, zaś udzielanie zezwolenia odbywa się na zasadzie wyjątku od tej reguły i to zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", których występowania strona w niniejszym postępowaniu nie wykazała. Nie dopatrzyły się ich również organy orzekające, albowiem za szczególny przypadek nie można uznać interesów majątkowych ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 39 ust. 3 zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ww. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie w odmiennych okolicznościach np. gdy na skutek zmian gruntowych dany obiekt znalazł się w obrębie pasa drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący ubiegał się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego albowiem poprzednio udzielone zezwolenie wygasło na skutek upływu czasu. W tej sytuacji istnieje konieczność ponownego badania przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przy czym poprzednio udzielone zezwolenie nie rodzi żadnych praw nabytych dla wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.