VI SA/Wa 1067/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2005r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją wydaną z upoważnienia Zarządu [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] w dniu [...] grudnia 2001 r., Nr [...], w oparciu m.in. o art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) i § 1 ust. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej – p. M. K. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej w celu dalszego funkcjonowania w nim kiosku handlowego, zezwolono na: 1) zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] rej. [...] o powierzchni 39 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym (...) na okres od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego; 2) ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik do decyzji; 3) ustalono, że wnioskodawca uiści opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 8.228,03 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 39 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 029 zł/m2 dziennie i 485 dni zajęcia terenu, powiększonej o 50%. Ponadto ustalono warunki wnoszenia opłat (II raty w wysokości 4.228,03 zł oraz 4.000,00 zł, płatne w przeciągu kwartału) oraz wskazano rachunek ZDM, na który należy dokonywać wpłaty. W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem zainteresowanej. Pismem z dnia [...] marca 2002 r. zainteresowana wniosła o rozłożenie na raty drugiej wpłaty w wysokości 4.000,00 zł, motywując to działaniami nielegalnej konkurencji, pomniejszającej jej utarg. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. § 3 ust. 1, § 4 pkt 1, § 5 uchwały Nr XV/119/99 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 września 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także organów do tego uprawnionych, oraz uchwały Nr 360/XXXVIII/99 Zarządu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 listopada 1999 r. w sprawie upoważnienia kierowników jednostek i zakładów budżetowych Miasta Stołecznego Warszawy do umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, rozłożono zainteresowanej jej należność na II raty (po 2.000,00 zł w przeciągu kwartału) ostrzegając, że w przypadku nieuregulowania którejkolwiek z rat w terminach wskazanych w decyzji, wierzytelność stale się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami od dnia wymagalności. P. M. K. wielokrotnie zwracała się pismami do ZDM o zlikwidowanie konkurencyjnych, działających nielegalnie, bez wymaganej zgody na zajęcie pasa drogowego, sprzedawców kwiatów, handlujących w pobliżu jej kiosku handlowego i obniżających jej obroty. Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. ZDM poinformował zainteresowaną, że zostaną naliczone kary za zajęcie pasa drogowego ulicy [...], rejon ulicy [...], bez zezwolenia, jednocześnie umożliwiając zainteresowanej zapoznanie się z dokumentacją zgromadzoną w powyższej sprawie. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) i § 1 ust. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] czerwca 2003 r. przez p. M. K. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania w nim kiosku handlowego, zezwolono na: 1) zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] rej. [...] o powierzchni 39 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym (...) na okres od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego; 2) ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik do decyzji; 3) ustalono, że wnioskodawca uiści opłatę za umieszczenie w pasie drogowym kiosku handlowego w wysokości 8.102,25 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 39 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 025 zł/m2 dziennie i 554 dni zajęcia terenu, powiększonej o 50%. Ponadto ustalono warunki wnoszenia opłat (jednorazowo, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji) oraz wskazano rachunek ZDM, na który należy dokonywać wpłaty. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem zainteresowanej, a termin zajęcia terenu został ustalony do dnia [...] grudnia 2004 r., zgodnie z terminem ważności opinii komunikacyjnej. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), nałożono na zainteresowaną p. M. K. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] bez zezwolenia w okresie od [...] maja 2003 r. do [...] czerwca 2003 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 39 m2. Karę ustalono w wysokości 4.192,50 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 39 m2, ustalonej opłaty w wysokości 0,25 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie i 43 dni zajęcia terenu. W uzasadnieniu przypomniano, że zainteresowana zajmowała pas drogowy ul. [...] rej. ul, [...] pod kiosk handlowy na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], której termin ważności ustalony został do dnia [...] kwietnia 2003 r. Punkt 14 załącznika do tej decyzji stanowił, że wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie obiektu należy złożyć co najmniej z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. W dniu [...] czerwca właścicielka kiosku złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie terenu. Po uzyskaniu pozytywnej opinii komunikacyjnej została przygotowana decyzja zezwalająca na zajęcie terenu, której termin ważności ustalony został od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] czerwca 2003 r. jednocześnie pisemnie poinformowano właścicielkę obiektu, że za zajęcie fragmentu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostaną naliczone kary. Poinformowano również stronę, iż przed wydaniem decyzji nakładającej karę może zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie; właścicielka skorzystała z przysługującego jej prawa. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) za samowolne zajmowanie pasa drogowego bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.). Ustalona w decyzji kara wyliczona została na podstawie § 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, w świetle którego za umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a rozporządzenia. Opłata za 1 dzień umieszczenia kiosku handlowego na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie powołanego wyżej przepisu według stawki wyjściowej w kwocie 0,25 zł. Biorąc po uwagę, ze właścicielka obiektu zajmowała pas drogowy bez zezwolenia przez 43 dni, a powierzchnia kiosku handlowego wynosiła 39 m2, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 419,25 zł jako iloczyn dni zajęcia, powierzchni kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,25 zł/m2 powierzchni kiosku handlowego. Zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 4.192,50 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej. Fakt istnienia kiosku handlowego w terenie nie był kwestionowany przez właścicielkę obiektu. Po wielokrotnej wymianie pism między zainteresowaną a Zarządem Dróg Miejskich w [...], w których podnosiła ona, że poprzedni sposób zapłaty był inny (kwartalnie, poprzedzony wezwaniem, na które zainteresowana czekała) oraz wnosiła najpierw o rozłożenie należności na raty, a w końcu o darowanie kary, strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jako główny powód opóźnienia opłaty za wspomniany okres 43 dni skarżąca podała przedstawioną wyżej zmianę sposobu zapłaty i w związku z tym wniosła o darowanie kary. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie zaś z § 2 tego rozporządzenia wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego należy złożyć zarządcy drogi co najmniej z 3-miesięcznym wyprzedzeniem. Przesłanką orzeczenia o karach pieniężnych na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) jest stwierdzenie samowolności zajęcia pasa drogowego oraz ustalenie okresu, charakteru i powierzchni zajęcia w drodze. Użyte w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w tym przepisie. Zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez zajęcie pasa drogowego rozumie się m.in. przekroczenie terminu zajęcia. Zarzut skarżącej, dotyczący braku wezwania do zapłaty nie jest zasadny, gdyż już w treści decyzji z [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], termin na zajęcie pasa jest określony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła p. M. K. wnosząc o umorzenie kary. Wniosek uzasadniała brakiem informacji o obowiązku złożenia podania o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego z 3-miesięcznym wyprzedzeniem oraz swoim wiekiem (68 l.) i ogólnie trudną sytuacją życiową i finansową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc przy tym, że skarga została złożona w Kolegium z jednodniowym opóźnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] lipca 2003 r., na podstawie której nałożono na zainteresowaną p. M. K. karę pieniężną w wysokości 4.192,50 zł, za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej ul. [...] rej. ul [...] bez zezwolenia w okresie od [...] maja 2003 r. do [...]czerwca 2003 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 39 m2. W rozpatrywanej sprawie bezsprzeczne jest, że : - miało miejsce zajęcie przez skarżącą pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] pod kiosk handlowy o powierzchni 39 m2.; - zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie zaś z § 2 tego rozporządzenia wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego należy złożyć zarządcy drogi co najmniej z 3-miesięcznym wyprzedzeniem; - skarżąca nie złożyła takiego wniosku nie tylko w wymaganym terminie, lecz również po jego upływie, i w konsekwencji zajmowała pas drogowy bez zezwolenia od dnia [...] maja 2003 r. do dnia [...] czerwca 2003 r., tj. przez 43 dni, pod określony wyżej kiosk handlowy o powierzchni 39 m2. Teren ten skarżąca zajmowała przed dniem [...] maja 2003 r. na podstawie odpowiedniego zezwolenie oraz uzyskała zgodę na jego dalsze zajmowanie po dniu [...] czerwca 2003 r.; - zgodnie z § 11 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez zajęcie pasa drogowego rozumie się m.in. przekroczenie ustalonego terminu zajęcia; - zgodnie z przywołanymi w zaskarżonej decyzji SKO w [...] przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 40. ust. 4) za zajęcie pasa drogowego bądź za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w pozwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Określenie "pobiera się" oznacza m.in., że w przypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego właściwy organ nie może odstąpić od wymierzenia kary z tego tytułu; - wymiar kary nałożonej na skarżącą dokonany został na podstawie obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a zastosowane stawki, będące podstawą naliczenia kary były zgodne z przepisami rozporządzenia. W przedstawionej sytuacji przedstawione przez skarżącą argumenty o zmianie sposobu pobierania opłat przez ZDM, nieuczciwej konkurencji, czy trudnej sytuacji majątkowej strony, nie mogą być w świetle obowiązujących przepisów uwzględnione . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.