VI SA/Wa 1069/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz wykreślenia wpisu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku Minister Spraw Wewnętrznych podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2013 roku o zakazie wykonywania przez J.P., działającego pod firmą: [...], działalności objętej wpisem do prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, dokonanym w dniu [...] stycznia 2005 r. pod numerem [...] oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu dot. ww. przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Zajmując stanowisko w sprawie Minister przypomniał przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zakazie wykonywania przez J. P., działającego pod firmą: [...] działalności objętej wpisem do prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu dot. ww. przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych, w wyniku skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, została uchylona wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3440/13. Powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu wobec naruszenia zasad przekonywania (art. 11 k.p.a.) uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w znacznym stopniu wadliwe i nie poddaje się we wskazanym powyżej zakresie kontroli. Sąd wskazał, iż organ prowadzący rejestr w sposób szczegółowy powinien wyjaśnić jak należy rozumieć rażące naruszenie warunków wykonywania działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Ponadto, powinien wskazać dlaczego w jego ocenie nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji dotyczącej: wykazu zatrudnionych detektywów, rejestru zawartych umów, ksiąg realizacji umów, zawarcia obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w trakcie wykonywania czynności detektywa jedynie pomimo rozpoczęcia działalności w tym zakresie w 2005 roku oraz nieokazanie zaświadczenia z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego braku wpisu przedsiębiorcy w rejestrze dłużników, stanowią o rażącym naruszeniu warunków wykonywania działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Rozpoznając ponownie sprawę Minister uzupełnił materiał dowodowy m.in. o przesłuchanie świadków J. P. oraz W. P. Ustalił, że J. P. zawarł w 2011 r. z w/w umowę na wykonanie usługi detektywistycznej, za którą otrzymał zaliczkę w wysokości 2.000 zł. Umowa ta nie została sporządzona w formie pisemnej. Zleceniodawca nie został także poinformowany o obowiązku zawarcia pisemnej umowy. Przedsiębiorca nie przekazał również po zakończonych czynnościach W. P. sprawozdania z wykonanych czynności, do czego był zobowiązany na podstawie art. 23b ustawy o usługach detektywistycznych. Nadto Towarzystwo Ubezpieczeń jednoznacznie potwierdziło, że umowa ubezpieczenia przedstawiona przez J. P. nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za szkody wyrządzone podczas wykonywania czynności detektywa (Dz. U. Nr 229, poz. 2283). Minister szeroko wywodził, że art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o usługach detektywistycznych, jednoznacznie świadczy, że jeżeli zleceniodawca nie wyrazi zgody na zawarcie pisemnej umowy, umowa nie jest zawarta i nie może być wykonywana przez przedsiębiorcę świadczącego usługi detektywistyczne. Podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych jest obowiązany prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnianych detektywów oraz zawieranych i realizowanych umów. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1160), dokumentację, o której mowa w § 2, tj. wykaz zatrudnianych detektywów oraz rejestr zawartych umów wraz z opisem stanu ich realizacji, przechowuje się przez okres 5 lat liczony od zakończenia działalności przedsiębiorcy, a w przypadku księgi realizacji umowy - od daty zakończenia umowy. Podniósł, że przedsiębiorca okazał kontrolującym jedynie rejestr zawartych umów za rok 2012, który nie zawierał informacji odnośnie ogólnego rodzaju umowy oraz jej przedmiotu, daty wygaśnięcia umowy, adresu zamieszkania osoby bądź siedziby i adresu firmy zlecającej umowę waz z numerem identyfikacji podatkowej NIP. Brak w rejestrze w/w danych narusza § 3 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych. Ponadto, kontrolującym nie okazano księgi realizacji umów z okres od 2005 do 2012 roku.  Wyjaśnił, że ustalenia jakie naruszenia są "rażące", organ prowadzący rejestr może dokonać na podstawie przepisów odrębnych ustaw, którymi w rozpatrywanej sprawie są ustawa o usługach detektywistycznych oraz akty wykonawcze do niej w tym m.in. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych. Podkreślił również, iż "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego J. P.naruszył art. 23 ust. 2, art. 23b ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych, art. 69 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zb. z art. 15 pkt 4 oraz 24 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych, a także § 5 rozporządzenia w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych. Naruszenia te miały trwały, wieloletni i uporczywy charakter.  Zdaniem organu jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych J. P. winien znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim zawrzeć umowy obowiązkowe ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oraz prowadzić i przechowywać wymaganą prawem dokumentację. Ciężar gatunkowy nieprawidłowości stwierdzonych w regulowanej działalności gospodarczej prowadzonej przez J. P. uzasadnia zastosowanie dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu, strona postępowała świadomie, wprowadzała w błąd organ kontrolny posługując się polisą, która nie była i nie mogła być dowodem spełnienia obowiązku ustawowego. Obowiązek ten ustawodawca wprowadził dla ochrony zlecających usługę, którzy w wyniku niefachowego działania firm detektywistycznych mogli ponieść szkodę. J. P.przed organem prowadzącym rejestr powoływał się na zawartą polisę dobrowolnego ubezpieczenia, co do zasady o niższej stawce i sumie gwarancyjnej, jako dokumencie potwierdzającym spełnienia obowiązku ustawowego. Nadto umowa ubezpieczenia z dnia [...] listopada 2012 r. jest nową umową zawartą dopiero trzeciego dnia po doręczeniu stronie zawiadomienia z dnia [...] listopada 2012 r. o zamiarze wszczęcia kontroli. Tym samym, w ocenie organu, przedsiębiorca działał na niekorzyść klientów, z brakiem respektu i poszanowania dla obowiązującego prawodawstwa. Pozostałe nieprawidłowości potwierdzają świadome i trwałe nie wykonywanie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę, a tym samym lekceważący stosunek do obowiązującego prawa. Stwierdzone naruszenia obowiązujących przepisów prawa miały charakter ciągły, uporczywy i trwały. Minister podkreślił, że z mocy samej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalność w zakresie usług detektywistycznych podlega wyłączeniu z obszaru tzw. swobody działalności. Jest to bowiem działalność reglamentowana, której wykonywanie podlega ograniczeniu poprzez obowiązek uzyskania wpisu do rejestru prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych - z jednej strony, a z drugiej wymaga spełniania przez przedsiębiorcę określonych wymagań w trakcie wykonywania tej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością profesjonalną i przedsiębiorca, prowadzący tego typu działalność winien znać i stosować się do określonych w ustawach praw i obowiązków, a zarazem warunków prowadzenia tej działalności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P., zwany dalej skarżącym, stwierdził, że brak jest nowych istotnych dowodów a zatem obowiązujący wyrok z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt VI SA /Wa 3440/13 powinien być utrzymany w mocy. Wydając decyzję dnia [...] luty 2015 r. oparto się na tych samych materiałach które już były przedmiotem oceny Sądu i zostały odrzucone. Jedyną czynnością było przesłuchanie świadka który do sprawy nie wniósł nic szczególnego. Zdaniem skarżącego dowodów mających na w celu udowodnienie rażącego naruszenia warunków do wykonywania działalności regulowanej nie pozyskano a jedynie dokonano kosmetycznych zmian w treści uzasadnienia w którym brak jest odpowiedzi na wątpliwości podnoszone przez Sąd, które to zignorowano lub są zbyt trudne dla MSW. Ministerstwo unika również zajęcia stanowiska w sprawie podnoszonej przez skarżącego a dotyczącej art.2 ust. 1 Ustawy usługach detektywistycznych który nie zakazuje zawierania umów innych niż w formie pisemnej. Wiązałoby się to z możliwości zrezygnowania z prowadzenia rejestrów umów ksiąg realizacji umów. W uzasadnieniu Sąd nawiązał również do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie skarżącego sprawa wykazała, że na pomoc i poradę liczyć nie można. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 maja 2014 roku wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 3440/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok, o którym wyżej mowa jest prawomocny, albowiem nie był przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak więc, organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieni orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ocena prawna jest wiążąca, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Natomiast traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany stanu prawnego, 2) w przypadku zmiany (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu ( czynności ). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). (por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 347). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ zastosował się do zaleceń zawartych we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wyjaśnił jak należy rozumieć rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności regulowanej ocenił także, czy pozostałe nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji stanowią o rażącym naruszeniu warunków do wykonywania działalności regulowanej. Zgodnie z art. 46 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie m.in. ochrony osób i mienia. Szczegółowy zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Podstawę materialnoprawną niniejszej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 pkt 3 w myśl którego organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Przepis sformułowany jest w sposób wiążący dla organu, a jedyną kwestią pozostaje ocena, czy naruszenie warunków, o których mowa miało charakter rażący. Oceny tej dokonuje organ. Konsekwencją takiej decyzji jest wykreślenie w rejestrze działalności regulowanej gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej, w sytuacji powstałej na skutek zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 ww. ustawy, nie następuje z woli przedsiębiorcy lecz w wyniku stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej naruszenia prawa przez podmiot wpisany do tego rejestru. Skarżący prowadził działalność regulowaną polegającą na świadczeniu usług detektywistycznych. Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 273, ze zm.), nakłada na przedsiębiorców prowadzących taką działalność obowiązki, których muszą przestrzegać przy wykonywaniu czynności. Działanie przedsiębiorstwa jest domeną osoby, która je prowadzi i odpowiada on za nieprawidłowości w działaniu swojej firmy. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek przestrzegania zasad oraz warunków prowadzenia działalności i nie jest możliwe zwolnienie się z tych obowiązków bez ryzyka utraty możliwości dalszego działania na określonym polu gospodarczym. Jak stanowi art. 23 w/w ustawy przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych jest obowiązany m.in. do zachowywania formy pisemnej umów dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zawieranych i realizowanych umów oraz przedstawienia jej na żądanie organu upoważnionego do kontroli. W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1160), dokumentację, o której mowa w § 2, tj. m.in. rejestr zawartych umów wraz z opisem stanu ich realizacji, przechowuje się przez okres 5 lat liczony od zakończenia działalności przedsiębiorcy, a w przypadku księgi realizacji umowy - od daty zakończenia umowy. Stosownie do art. 23b ust. 1 przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych ma obowiązek sporządzić końcowe pisemne sprawozdanie z wykonanych czynności, o których mowa w art. 2 ust. 1, zawierające w szczególności datę zawarcia umowy i opis przedmiotu umowy. Zgodnie z art. 24 ust.1 przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych jest obowiązany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone podczas wykonywania czynności detektywa. W tym miejscu należy podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług detektywistycznych, wiąże się wielokrotnie z ryzykiem wyrządzenia szkody czy to zleceniodawcy (przekazanie nieprawdziwych informacji, niezachowanie należytej staranności), czy też osobie trzeciej (np. w postaci naruszenia jej dóbr osobistych). Wprowadzenie obowiązku określonego w w/w przepisie daje gwarancję zamawiającemu usługę detektywistyczną, że jego ewentualne roszczenia pod adresem zleceniobiorcy będą mogły zostać zrealizowane; chroni również przedsiębiorcę w przypadku przegranego procesu. Art. 15 omawianej ustawy wskazuje, że przedsiębiorca może wykonywać działalność, o której mowa w art. 3, jeżeli m.in. nie jest wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych Krajowego Rejestru Sądowego. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu skarżący nie zawierał obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, nie prowadził należycie rejestru zawartych umów oraz księgi realizacji umów, nie przedstawił zaświadczenia z Krajowego Rejestru Sądowego, że na dzień wpisu do rejestru działalności regulowanej nie był wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych, nie zawierał umów ze zlecającymi usługę w formie pisemnej czym naruszył cytowane wyżej przepisy. Sąd podziela w pełni stanowisko organu, że skarżący działał na niekorzyść klientów, z brakiem poszanowania dla obowiązującego prawa, w sposób świadomy, ciągły, uporczywy i długotrwały co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Tym samym zasadnie organ stwierdził, że ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości wyczerpały przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Reasumując powyższe rozważania Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 153 p.p.s.a., jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.