VI SA/Wa 107/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości – działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) – uwzględnił odwołanie Pana M. J. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającą wpisu M. J. na listę aplikantów adwokackich i w konsekwencji uchylił zaskarżone uchwały oraz przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w W. Z akt sprawy wynika, iż Okręgowa Rada Adwokacka w W., po przeprowadzeniu w 2003 r. konkursu na aplikantów adwokackich – działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze i na podstawie stosownych postanowień Regulaminu w sprawie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego w zakresie zasad przeprowadzania konkursów na aplikantów adwokackich - uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówiła skarżącemu M. J. wpisu na listę aplikantów adwokackich w Izbie Adwokackiej w W. W uzasadnieniu uchwały ORA w W. podała, że komisja konkursowa powołana przez ORA dokonując oceny przydatności wnioskodawcy do odbycia aplikacji adwokackiej przyznała mu 53 punkty w ustnym etapie konkursu, lecz z uwagi na nieuzyskanie wymaganej ilości 60 punktów nie rekomendowała Okręgowej Radzie Adwokackiej kandydata do wpisu na listę aplikantów adwokackich, co spowodowało podjęcie uchwały o odmowie wpisu jego osoby na przedmiotową listę. Od powyższej uchwały ORA w W. M. J. odwołał się do Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o wpisanie na listę aplikantów adwokackich z uwagi na spełnienie warunków regulaminowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającą wpisu M. J. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu Prezydium NRA stwierdziło, iż ORA w W. przeprowadziła konkurs zgodnie z przepisami Regulaminu, a Komisja Konkursowa oceniła udzielone przez stronę odpowiedzi, jak również oceniła przydatność M. J. do wykonywania zawodu adwokata. W ocenie Prezydium NRA z uwagi na stanowisko Komisji Konkursowej, jak również ze względu na należyte uzasadnienie zaskarżonej uchwały ORA w W. – brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. W dniu [...] października 2004 r. M. J. odwołał się od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. do Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 (opublikowany /w:/ Dz.U. Nr 34 z dnia 4 marca 2004 r., poz. 303) oraz z uwagi na brak odpowiednich zmian w przepisach, nie może udowodnić, iż nadaje się na aplikanta adwokackiego. W związku z tym wniósł on o uchylenie uchwał Prezydium NRA oraz ORA w W. oraz wpisanie go na listę aplikantów adwokackich. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości – działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze – uwzględnił odwołanie Pana M. J. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającą wpisu M. J. na listę aplikantów adwokackich i w konsekwencji - uchylił zaskarżone uchwały oraz przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia przez Okręgową Radę Adwokacką w W. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż w powołanym przez M. J. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 Trybunał orzekł m.in., iż przepis art. 50 pkt 12 lit. j) ustawy z dnia 26 maja 1982r. – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Minister Sprawiedliwości podniósł, iż uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2002 r. – Regulamin w sprawie konkursu na aplikację adwokacką została wydana na podstawie art. 58 pkt 12 lit. j) w/w ustawy, a więc na mocy niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Przeprowadzony przez ORA w W. - zgodnie z powołanym Regulaminem i przyjętymi zasadami – konkurs na aplikację adwokacką miał – zdaniem Ministra – decydujący wpływ na podjętą w oparciu o jego wyniki uchwałę ORA w W. o odmowie wpisu skarżącego M. J. na listę aplikantów adwokackich, a następnie utrzymującą ją w mocy uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zatem zaskarżone uchwały, jako wydane w oparciu o niekonstytucyjny przepis, nie mogą – zdaniem Ministra – pozostać w obrocie prawnym. Minister Sprawiedliwości powołał się w tym zakresie na orzeczenia zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie m.in. w sprawach sygn. akt VI SA/Wa 749/04 i sygn. akt 6 II SA 3477/03. Jednocześnie Minister stwierdził, iż rozpatrując sprawę ponownie należy uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałe w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. oraz stanowisko prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] grudnia 2004 r. skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Okręgowa Rada Adwokacka w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości skarżący organ samorządu adwokackiego zarzucił w/w decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w tym, że organ w zakresie przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że powołana norma prawna skutkująca uchyleniem decyzji może być podstawą prawną rozstrzygnięcia wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części przy czym w stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi możliwość realizacji tego wskazania organu odwoławczego z uwagi na nieobowiązywanie procedur konkursowych zakwestionowanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. i brakiem nowych rozwiązań legislacyjnych w tym zakresie. W uzasadnieniu ORA w W. uznała, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości jest błędna, albowiem nie uwzględnia istotnych okoliczności faktyczno-prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia na etapie postępowania przed organami samorządu adwokackiego. Zdaniem ORA w W. powołany przez Ministra Sprawiedliwości wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. co do zakresu i przedmiotu rozstrzygnięcia jest wadliwie zinterpretowany i nie może mieć żadnego merytorycznego odniesienia do indywidualnej sytuacji kandydata, albowiem Trybunał wyraźnie podkreślił, że przepisy dotychczasowe do daty zakwestionowania ich przez Trybunał Konstytucyjny korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego. W ocenie ORA w W. tak wyrażony pogląd w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może zatem stanowić żadnej prawnej podstawy do ponownego uruchomienia mechanizmu konkursowego wobec kandydata, albowiem regulamin wówczas obowiązujący zamykał dalszy etap konkursu tym kandydatom, którzy nie uzyskali minimum 60 punktów w konkursie. ORA w W. powołała się ponadto na fragment uzasadnienia orzeczenia Trybunału, w którym organ ten stwierdził, że przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału konkursy na aplikacje: adwokacką i radcowską zachowują swą skuteczność. Konkursy te - także ze względu na swą naturę - nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów. Mając to na względzie ORA w W. uznała, że przepis art. 145a § 1 k.p.a. nie może stanowić w tej sytuacji podstawy do wznowienia postępowania, albowiem jak trafnie zauważył Trybunał wznowienia postępowania w tego typu sprawach nie wchodzi w rachubę. W tej sytuacji należy – zdaniem ORA – uznać, że Minister Sprawiedliwości nie miał prawnych podstaw do uchylenia uchwał organów samorządu zawodowego, albowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie swojej funkcji procesowej i merytorycznej nie można utożsamiać się z funkcją wznowienia postępowania i stosować go zamiennie w zależności od doraźnych celów. Zdaniem ORA w W. przepis art. 138 § 2 k.p.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Z tych względów procedowanie konkursowe jest aktualnie niemożliwe z przyczyn merytorycznych, jak też z braku stosownych uregulowań co do wzorców postępowania konkursowego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Okręgowej Rady Adwokackiej w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. nie narusza prawa. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 40 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Trybunał Konstytucyjny orzekł ponadto, że art. 58 pkt. 12 lit. j) ustawy – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - przez to, że dopuszcza co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu, bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów adwokackich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej w dniu [...] grudnia 2003 r. przez Okręgową Radę Adwokacką w W. o odmowie wpisu M. J. na listę aplikantów adwokackich, a następnie stały się podstawą rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, w wyniku którego odmówiono M. J. wpisu na listę aplikantów adwokackich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego regulamin ten jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu adwokackiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała ORA w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie wpisu M. J. na listę aplikantów adwokackich w Izbie Adwokackiej w W. wydana została w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych (regulaminu konkursu) wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu należy podzielić argumentację Ministra Sprawiedliwości i uznać, iż – wbrew twierdzeniom ORA w W. – rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasadnym zatem było – zdaniem Sądu – uchylenie uchwał organów samorządu adwokackiego obu instancji w celu zbadania, czy wskazana wada miała wpływ na treść podjętych w niniejszej sprawie uchwał, dokonaną ocenę wiedzy i predyspozycji osobowościowych kandydata na aplikanta w ramach nowego konkursu przeprowadzonego w oparciu o przepisy prawa wydane zgodnie z Konstytucją RP. W tym zakresie należy uznać, iż dokonanie takiego dowodu bezpośrednio przed Ministrem Sprawiedliwości byłoby utrudnione i zbyt uciążliwe. W konsekwencji należy uznać, iż organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi – nie dopuścił się obrazy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organy samorządu adwokackiego - z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w zakresie braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. oraz braku podstaw do uchylenia uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy normatywnej, albowiem – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - przedstawia jedynie motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji orzeczenia, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (tak również /w:/ postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01, OTK-A 2004/4/35; patrz także: P. Winczorek /w:/ "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", Wydawnictwo Liber, Warszawa 2000, s. 247). Mając to na względzie należy uznać, iż – jak słusznie przyjął Minister Sprawiedliwości - stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny – już po podjęciu w dniu [...] grudnia 2003 r. uchwały przez ORA w W. – utrata mocy obowiązującej art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy – Prawo o adwokaturze, musi być kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do uchylenia uchwały odmawiającej wpisu strony skarżącej na listę aplikantów z uwagi na niekonstytucyjność podstawy prawnej, na której ORA w W. oparła swoje rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.