VI SA/Wa 107/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na pismo Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego postanawia odrzucić skargę W Monitorze Polskim z dnia 31 maja 2007 r. (Dz. Urz. z 2007 r., Nr 34, poz. 399) opublikowano, na podstawie art. 34 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.), w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Ogłoszenie Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 25 maja 2007 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. W ogłoszeniu wskazano, iż stanowi ono podstawę do składania wniosków o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. posiadanej przez wnioskodawcę koncesji, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym, tzn. programu zawierającego różne gatunki i formy telewizyjne oraz różnorodną problematykę. Ponadto poinformowano, iż program będzie nadawany za pomocą stacji nadawczej [...] kanał [...]. W związku z powyższym ogłoszeniem Telewizja [...]. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwana skarżącą, pismem z dnia [...] lipca 2007 r. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego drogą rozsiewczą naziemną w lokalizacji stacji [...]. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, dalej cyt. jako KRRiT, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41) postanowiła pozostawić bez rozpoznania wniosek nr [...] spółki Telewizja [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie koncesji rozpowszechnianie programu telewizyjnego za pomocą stacji nadawczej w [...], złożony w związku z ww. Ogłoszeniem oraz postanowiła powiadomić skarżącą oraz pozostałe strony postępowania prowadzonego w związku z ww. Ogłoszeniem, o pozostawieniu bez rozpoznania przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia [...] września 2007 r. organ poinformował stronę skarżącą o treści ww. uchwały. Wskazano iż ww. Ogłoszenie z dnia 25 maja 2007 r. dawało podstawę do składania wniosków o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. posiadanej przez wnioskodawcę koncesji, polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym. Skarżąca wystąpiła o udzielenie nowej koncesji, co jest niezgodne z przedmiotem postępowania wskazanym w Ogłoszeniu. Organ wskazał, iż zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, wnioski niezgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określania charakteru programu lub warunków technicznych pozostawia się bez rozpoznania. Po otrzymaniu pisma z dnia [...] września 2007 r. skarżąca skierowała do organu pismo z dnia 19 września 2007 r. zatytułowane "Wniosek o wyjaśnienie wątpliwości", w którym podniosła, iż nie otrzymała na piśmie żadnej decyzji, która umożliwiałaby poddanie rozstrzygnięcia organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosownej kontroli sądowej. Ponadto skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie, dlaczego nie została jej doręczona wzmiankowana uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz o wskazanie trybu odwoławczego. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. organ udzielił odpowiedzi na wystosowane przez skarżącą pismo z dnia [...] września 2007 r. Organ, powołując się na art. 34 ust. 1c ustawy o radiofonii i telewizji oraz § 17 ww. rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r., ponownie wskazał, iż złożony przez stronę skarżącą wniosek o udzielenie koncesji nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż ogłoszenie - w związku którym został złożony - nie przewidywało możliwości udzielenia koncesji, a jedynie rozszerzenie koncesji już obowiązującej. Ponadto organ podnosił, iż ustawodawca nie przewidział, aby czynność pozostawienia bez rozpoznania miała formę decyzji administracyjnej, a pismo powiadamiające o pozostawieniu bez rozpoznania nie musi dla swej skuteczności zawierać pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Zdaniem organu zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako p.p.s.a.), na pozostawienie bez rozpoznania wniosku przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ podniósł, iż uchwały podejmowane przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w sprawach koncesji są aktami wewnętrznymi tego organu i są adresowane do Przewodniczącej Rady. Uchwały te nie rodzą skutków w postaci powstania praw lub obowiązków innych osób, nie ma zatem podstaw do doręczania ich podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu. Skarżąca - Telewizja [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. wniosła skargę na czynność pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego, złożonego w związku z Ogłoszeniem z dnia 25 maja 2007 r. Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 7, art. 32 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, art. 35 oraz art. 37 ustawy o radiofonii i telewizji, art. 48 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 28 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż pismem z dnia [...] września 2007 r. zwróciła się o wyjaśnienie stanowiska organu, wzywając de facto organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca KRRiT wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, iż w jego ocenie skarżąca nie wyczerpała trybu wskazanego w art. 52 ust. 3 p.p.s.a., Pismo skarżącej z dnia [...] września 2007 r. nie zawierało wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawierało wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do formy pozostawienia przedmiotowego wniosku o udzielenie koncesji bez rozpoznania, a także kwestii doręczenia uchwał KRRiT stronom oraz zagadnienia środków zaskarżenia przedmiotowego pisma. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze. Dodatkowo podniosła, iż w terminie 14 dni od otrzymania pisma organu z dnia [...] września 2007 r., pismem z dnia [...] września 2007 r. zwróciła się o wyjaśnienie stanowiska organu. Z treści ww. pisma bezspornie wynikało, iż uważała ona dotychczasowe postępowanie organu za wadliwe. W jej ocenie pismem tym organ został wezwany do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wypełniony został obowiązek wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 i 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest pozostawienie przez Przewodniczącą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniosku Telewizji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w lokalizacji stacji [...] W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż czynność pozostawienia niniejszego wniosku bez rozpoznania nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. aktu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można uznać omawianą czynność za określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu istotny w sprawie niniejszej jest fakt, że uchwałą KKRiT z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] pozostawiono bez rozpoznania przedmiotowy wniosek strony skarżącej dotyczący udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. Organ, korzystając z unormowania zawartego w § 17 ww. rozporządzenia z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, w myśl którego wnioski niezgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu w zakresie przedmiotu postępowania, określania charakteru programu lub warunków technicznych pozostawia się bez rozpoznania, pozostawił bez rozpoznania złożony wniosek o udzielenie koncesji. Kwestią sporną pozostaje forma prawna, w jakiej organ pozostawia wniosek bez rozpoznania. W ocenie Sądu, z przepisów niniejszego rozporządzenia nie wynika forma prawna, w jakiej organ ma obowiązek powiadomić uczestników postępowania koncesyjnego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W sprawie niniejszej, skarżąca została powiadomiona o treści ww. uchwały w piśmie organu z dnia [...] września 2007 r. Podkreślenia wymaga, iż możliwość załatwienia sprawy administracyjnej w drodze wydania decyzji bądź postanowienia wynikać musi wprost z przepisów prawa. Tym samym w sytuacji, w której zarówno przepisy rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. jak i ustawy o radiofonii i telewizji, nie przewidują uprawnienia organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w formie decyzji lub postanowienia, działanie organu, które przyjęło formę wydania uchwały, o której poinformowano stronę w piśmie z dnia [...] września 2007 r. należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami. Prawo do zaskarżenia czynności pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie koncesji wynika, w ocenie Sądu, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie podstawową kwestią będącą przedmiotem rozważań Sądu jest ustalenie, czy pismo strony skarżącej z dnia [...] września 2007 r. miało charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa wymagań co do treści i formy tego środka prawnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno zawierać: 1) wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, 2) żądanie usunięcia tego naruszenia, 3) wskazanie kwestionowanego aktu lub czynności (patrz: postanowienie NSA z 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 545/92, postanowienie WSA w Gdańsku z 19 października 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 869/07). W ocenie Sądu pismo strony skarżącej z dnia [...] września 2007 r. zatytułowane "Wniosek o wyjaśnienie wątpliwości", było wyrazem wątpliwości co do braku doręczenia decyzji umożliwiającej poddanie rozstrzygnięcia organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosownej kontroli sądowej, braku doręczenia uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], a także stanowiło prośbę o wyjaśnienie trybu odwoławczego w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Fakt, iż tym pismem zwracała się jedynie o wyjaśnienie stanowiska organu, został potwierdzony przez stronę w piśmie procesowym z dnia [...] września 2008 r. W ocenie Sądu pismo z dnia [...] września 2007 r. nie zawierało wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej oraz żądania usunięcia tego naruszenia, a zatem nie stanowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzić zatem należy, iż wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi na czynność pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego nastąpiło bez wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., co stanowi o jej niedopuszczalności. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.