VI SA/Wa 107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania N. Sp z o.o.- utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. J. w rej. [...] w Warszawie w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.Nr 19, poz. 115 ze zm.) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK 2/00 lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady. Obowiązkiem wnioskującego jest wykazanie, że w sprawie, której wniosek dotyczy, zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała istnienia wymienionej przesłanki. Powoływanie się bowiem na fakt, iż dochody z reklamy mają posłużyć właścicielowi budynku na sfinansowanie jego remontu wskazuje na korzyść materialną właściciela budynku oraz Spółki. Organ zacytował stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04 zgodnie, z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Kolegium wskazało, iż z opinii z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji, czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. W konkluzji organ odwoławczy uznał, co do zasady stanowisko organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, N. Sp z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 79, art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż projektowana reklama nie jest adresowana do kierowców albowiem miała zostać zainstalowana na północnej elewacji przedmiotowego budynku, wzdłuż J., na wysokości kilku metrów nad poziomem chodnika. Powyższe wskazuje na brak fizycznej możliwości zwracania uwagi kierowców, a zatem nie można do niej odnosić przytaczanych przez organy wyników badań. Organy administracji nie dokonały właściwego wyjaśnienia sprawy a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób dowolny. W ocenie skarżącej to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż umieszczenie reklamy w danym miejscu nie jest dopuszczalne i zwiększa niebezpieczeństwo na drodze. Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowa ochronna siatka reklamowa winna być zamontowana z uwagi na katastrofalny stan elewacji budynku i konieczny remont. Szczególny przypadek o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy polega na tym, iż remont miał być w znacznym stopniu finansowany ze środków uzyskanych przez właściciela kamienicy z tytułu ekspozycji reklamy. Nie przeprowadzenie remontu spowoduje dalsze pogarszanie się stanu technicznego elewacji a co za tym idzie zwiększy się realne zagrożenie w okolicznym ruchu na chodniku i ulicy. Wspólnota mieszkaniowa nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztów koniecznego remontu. Aspekt ten został ominięty przez organ. Nadto w analogicznej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości, w tym samym stanie prawnym w dniu [...] czerwca 2006 r. została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu umieszczenia na rusztowaniu siatek osłonowych z nadrukiem reklamowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazać należy, iż procesową podstawę wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wymienione w tym przepisie cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym także umieszczanie reklam w pasie drogowym) stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp. Natomiast materialne podstawy odmowy lub udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte są w art. 39 udp i dlatego prawidłowo podjęta decyzja musi opierać się na obu wskazanych przepisach. Art. 39 w ust. 1 udp ustanawia zasadę ogólną zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Okoliczności wymienione w tym przepisie są negatywnymi przesłankami udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i stanowią materialoprawną podstawę odmowy udzielenia takiego zezwolenia w drodze decyzji. Przesłanki pozytywne decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte są w art. 39 ust. 3 udp. Decyzja taka może być wydana w szczególnie uzasadnionych przypadkach przemawiających za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego. Zatem podstawą prawną każdej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są przepisy art. 39 udp w powiązaniu z art. 40 udp, bowiem organ musi rozważyć, czy chodzi o zajęcie pasa na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 udp, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp oraz, czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp. Wskazanie powyższe dotyczące podstawy prawnej decyzji ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem wyznacza zakres niezbędnych rozważań organu. W każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamy organ musi więc ustalić i rozważyć, czy i w jakim zakresie, w konkretnej rozpatrywanej przez niego sytuacji, zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu lub czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp, uzasadniające przyjęcie, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, w którym zezwolenie jednak powinno być udzielone. Dopiero zastosowanie wskazanych przepisów prawa i rozważenie wszystkich przesłanek przemawiających "za" i "przeciw" umieszczeniu reklamy, pozwala na podjęcie prawidłowej decyzji. Decyzja w kwestii udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, ale uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania dochowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uznaniowe decyzje, zarówno zezwalające na umieszczenie reklam, jak i odmawiające zezwoleń, muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami udp oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Jak już wskazano wyżej wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzje obu organów nie spełniają tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu dla wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia nie wystarczy powołanie się na bardzo ogólne materiały, (GAMBIT, Biała Księga), z których wynika, że bezpieczeństwo na drogach jest bardzo ważne, a organ powinien dążyć do jego zwiększenia. Nie wystarczy też oczywiste stwierdzenie, że reklama skupia na sobie uwagę kierowców i odwraca ją od ruchu drogowego. Takie rozważania są bowiem rozważaniami ogólnymi a nie rozważaniami na temat konkretnej sprawy. Tymczasem każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego musi być indywidualnie rozpoznany i rozstrzygnięty. Organ powinien wyjaśnić, dlaczego zagrożenia płynące z umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu przeważają nad pożytkami płynącymi z jej umieszczenia. Tylko przy przeprowadzeniu takich rozważań można mówić o należytym rozważeniu wniosku pod kątem zastosowania art. 39 ust.1 i ust. 3 u.d.p. W sprawie niniejszej takich rozważań zabrakło. Zarówno we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podnosiła, iż w sprawie zachodzi szczególna okoliczność a mianowicie konieczność remontu kamienicy, której stan techniczny powoduje realne zagrożenie dla okolicznego ruchu zarówno na chodniku jak i na jezdni. Skarżąca wskazywała, iż Wspólnota Mieszkańców nie jest w stanie samodzielnie pokryć kosztów koniecznego remontu i dlatego też remont miał być w znacznym stopniu finansowany ze środków uzyskanych przez właściciela kamienicy z tytułu ekspozycji reklamy. Nadto reklama miała zostać zainstalowana na północnej elewacji przedmiotowego budynku, wzdłuż J. a więc równolegle do ulicy, na wysokości kilku metrów nad poziomem chodnika. Do tych argumentów organy administracji w żaden sposób się nie ustosunkowały. Bezspornym jest, iż to zarządca drogi decyduje, czy wyrazić zgodę na odstąpienie od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Jednakże przed podjęciem decyzji organ powinien rozważyć wszelkie argumenty przemawiające zarówno za udzieleniem zgody jak i przeciw. Podejmując decyzję organ powinien rozważyć interes strony i interes społeczny. Gdy chodzi o ten ostatni, organ powinien wziąć pod uwagę, że w interesie społecznym może być nie tylko bezwzględna ochrona pasa drogowego, ale także zapewnienie właściwego stanu technicznego budynku zagrożonego katastrofą budowlaną. W sprawie niniejszej tych aspektów zagadnienia umieszczania siatki osłonowej z nadrukiem reklamowym w pasie drogowym organ w ogóle nie rozważył, ponieważ nie ustalił precyzyjnie okoliczności związanych z wnioskowaną reklamą. Nieustalenie istotnych okoliczności sprawy powoduje, że zastosowanie prawa materialnego uzasadniającego odmowę udzielenia zezwolenia było przedwczesne i nie zostało należycie wyjaśnione. Reasumując należy stwierdzić, iż stanowisko organu zostało sformułowane w sposób zbyt ogólny, świadczący o braku zindywidualizowanego podejścia w merytorycznym odniesieniu się do sprawy. Tym samym organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący naruszając art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. .