VI SA/Wa 1075/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Andrzej Wieczorek (spr.) WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 29 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez firmę T. Sp. z o.o. w L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r., Nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Organ wskazał, że dnia [...] listopada 2003 r. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonali w Urzędzie Celnym w [...] kontroli będącego własnością obywatela Niemiec – H. M. (wg danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym) pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Zdaniem organu z okazanych przez kierowcę do kontroli dokumentów wynikało, że dokonywano pojazdem przewozu z miejscowości [...] do [...], a więc pomiędzy miejscowościami znajdującymi się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojazd ten (ciągnik siodłowy o nr rej. [...]) był przez skarżącą zakupiony w dniu [...] października 2003r. i przed dniem kontroli został zgłoszony do procedury odprawy celnej. Naczepa (o nr rej. [...]) była własnością przewoźnika zagranicznego. Zdaniem organu powołującego się na przepis art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym strona wykonywała przewóz kabotażowy. Powołany przepis definiuje jako przewóz kabotażowy, przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowany przewóz zdaniem organu spełniał warunki tej definicji. Przepis l.p. 1.3.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym penalizuje wykonywanie tego rodzaju przewozu bez wymaganego zezwolenia. Uzyskanie zezwolenia reguluje art. 28 ust. 1 ustawy, który przewiduje wydawanie takiego zezwolenia zagranicznemu przewoźnikowi przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to, że skarżąca nie będąc przedsiębiorcą zagranicznym nie mogła uzyskać takiego zezwolenia, nie mniej jednak również i jej dotyczy zakaz wykonywania przewozu kabotażowego bez zezwolenia. Konsekwencją stwierdzonego stanu faktycznego było wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 nakładającej karę w wysokości 15.000,00 zł za wykonywanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jest podmiotem prawa polskiego. Miejscem załadunku towaru nie był [...] ale miejscowości położone w Niemczech. Wskazuje, że na skutek awarii pojazdu ciągnącego naczepę dokonano wymiany ciągnika, który przejął naczepę o nr rej. [...] z towarem pod niemieckimi plombami i dociągnął ją do [...]. Ciągnik siodłowy - pojazd marki [...] o nr rej. [...] był w trakcie procedury rejestrowania go na terenie RP. Procedura ta, rozpoczęta w dniu [...] października 2003r. (jeszcze przez kontrolą), została zakończona pomyślnie i przedmiotowy pojazd został w dniu [...] listopada 2003r. zarejestrowany na terytorium RP. W dniu [...] listopada 2003r. w ramach posiadanej Licencji Nr [...] uzyskano dla niego stosowny wpis. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r.. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z zebranego w spawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wykonywała przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej dnia [...] listopada 2003 r. wynika, że w chwili kontroli przedsiębiorca wykonywał przewóz kabotażowy pojazdem marki [...] o nr rej. [...] (wraz z naczepą o nr rej. [...]) zarejestrowanym za granicą. Przejazd ten nie spełniał przesłanek międzynarodowego transportu drogowego bowiem zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym międzynarodowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że granicę RP przekroczył ciągnik siodłowy o nr rej [...]. Zdaniem organu nie mają znaczenia argumenty, że przewożony towar nie został załadowany w Polsce. Jednocześnie organ stwierdził, że bez znaczenia jest fakt, że skarżąca rozpoczęła procedurę przerejestrowania ciągnika siodłowego oraz uzyskała jego rejestrację w Polsce po dniu wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła strona skarżąca wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu, stwierdzono, że organy obu instancji uznały fakt przewozu kabotażowego za wystarczający. Zdaniem skarżącej fakt tego przewozu przez podmiot prawa polskiego pojazdem zarejestrowanym za granicą nie daje podstawy do przyjęcia wykonywania przewozu kabotażowego penalizowanego przez wyżej powołane przepisy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie za rozstrzygające uznano fakt wykonywania przewozu, miedzy miejscami położonymi w Polsce, pojazdem zarejestrowanym w Niemczech. W opinii organu zarzuty skarżącego sprowadzają się do twierdzenia, że przewozy kabotażowe może wykonywać tylko podmiot zagraniczny, natomiast przewóz wykonywany przez krajowego przedsiębiorcę pojazdem zarejestrowanym za granicą za kabotaż uznany być nie może. Te argumenty nie są jednak zasadne i nie znajdują uzasadnienie w treści powołanych wyżej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł za przewóz kabotażowy pojazdem zarejestrowanym za granicą. Stan faktyczny sprawy nie nasuwa wątpliwości. Organy administracji drogowej, uznają, że miał miejsce przewóz kabotażowy i wskazują, że mają zastosowanie przepisy art. 4 pkt 12 oraz art. 28, a także lp. 1.3.1. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.). Skarżąca wskazuje, że nie był to przewóz kabotażowy, bowiem w części krajowej dokonany był przez pojazd (ciągnik siodłowy) zarejestrowany wprawdzie za granicą ale będący w dacie kontroli własnością podmiotu polskiego z rozpoczętą i zakończoną przed wydaniem decyzji II instancyjnej procedurą rejestracji pojazdu w Polsce. W ocenie skarżącej należy brać pod uwagę okoliczność, że transport ten nie był w całości wykonywany w Polsce lecz rozpoczął się za granicą i wskutek awarii ciągnika siodłowego nie mógł być dalej kontynuowany. Z tego też powodu zaszła konieczność zmiany pojazdu. Tak więc, faktem jest, że przewóz był dokonywany przez pojazd zarejestrowany za granicą ale miejsce rozpoczęcia przewozu nie było w Polsce ale za granicą. Zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Analizują tę definicję ustawową należy rozróżnić dwa aspekty takiego przewozu. W pierwszym przypadku decydujące są elementy przedmiotowe przewozu (kraj rejestracji pojazdu), w drugim podmiotowe (status zagranicznego przedsiębiorcy). Ponadto należy zauważyć, że definicja ustawowa przewozu kabotażowego obejmuje dwa stany faktyczne: - przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub - przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W omawianym stanie faktycznym organu uznały, że miał miejsce stan pierwszy, tzn. przewóz wykonywany przez przewoźnika polskiego pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu z treści art. 28 i art. 29 ustawy wynika, że przepisy te odnoszą się do przewoźników zagranicznych. Z art. 29 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie przez zagranicznego przewoźnika przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje minister właściwy do spraw transportu. Ustawa nie nakłada w żadnym z jej przepisów wprost obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego przez przedsiębiorcę krajowego. Także kara określona w lp. 1.3.1. załącznika do ustawy dotyczy "wykonywania przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia", a zatem dotyczyć może w istocie tylko przedsiębiorcy zagranicznego, gdyż przedsiębiorca krajowy nie może uzyskać zezwolenia na przewóz kabotażowy. Oznacza to, że nie ma podstaw do nałożenia kary na wykonującego przewóz kabotażowy przedsiębiorcę krajowego. Inaczej mówiąc, art. 4 pkt 12 ustawy odnosi pojęcie przewozu kabotażowego do dwóch stanów faktycznych, tj. do przewozu wykonywanego pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego – między miejscami położonymi na terenie Polski, przy czym tylko ten drugi rodzaj przewozu, wykonywanego przez przedsiębiorcę zagranicznego, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 29), brak którego skutkuje nałożeniem kary w wysokości 15.000, 00 zł. Natomiast przepisy ustawy nie regulują wprost obowiązku uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy przez innych przedsiębiorców, tzn. krajowych, a wobec braku takiego obowiązku brak też podstaw do penalizacji tego czynu. Zdaniem Sądu stan faktyczny spełnia przesłanki przewozu kabotażowego w części określającej go jako przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą jednak art. 28 ustawy określa konieczność uzyskania zezwolenia przez zagranicznego przewoźnika drogowego na międzynarodowy transport drogowy – co nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego, - kwestie zezwolenia dla przewozu kabotażowego reguluje art. 29 ust. 1 ustawy, ale ogranicza konieczność uzyskania zezwolenia wyłącznie do przewoźnika zagranicznego (art. 4 pkt 12 in fine). Wobec powyższego sam fakt wykonywania przewozu kabotażowego przez podmiot prawa polskiego pojazdem zarejestrowanym za granicą nie daje podstawy do przyjęcia konieczności posiadania zezwolenia na taki przewóz. Ponadto należy zauważyć na istniejącą lukę prawną, wyrażającą się w braku regulacji przewozu kabotażowego pojazdem zarejestrowanym za granicą przez podmiot prawa polskiego. Nie ma równocześnie podstawy do uznania takiego przewozu za zakazany przez ustawę o transporcie drogowym. Podsumowując, podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest oparta na błędnej kwalifikacji stanu faktycznego i z tego powodu decyzja ta powinna zostać uchylona. Badając sprawę ponownie organ powinien rozważyć czy postępowaniem nie należałoby objąć innego podmiotu wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz czy dokonane ustalenia faktyczne są wystarczające dla takiego postępowania. Należy zauważyć, że jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy przewóz do miejscowości [...] wykonywany był miejscowości położonych za granicą przez zagranicznego przewoźnika przy użyciu całego składu pojazdów zarejestrowanych za granicą. Dalej po zmianie ciągnika siodłowego przewóz wykonywany był pojazdem marki [...] o nr rej. [...] (zarejestrowanym za granicą ale będącym już w dacie kontroli własnością skarżącej) wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] (będącą własnością podmiotu zagranicznego). Kwestie te wymagają dalszej analizy i wyjaśnień. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.