VI SA/Wa 1079/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] września 2009 r. podczas kontroli drogowej samochodu M. nr rej. [...] kierowanego przez S. S., inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego w [...] ustalił, iż pojazd ten naruszał warunki dla wykonywania tzw. przewozów okazjonalnych. Z kontroli sporządzono protokół oraz dodatkowo dokumentację fotograficzną stwierdzającą, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie w formie lampy (baner) z numerem telefonu "[...]" oraz napisem "E." podłączone do instalacji elektrycznej. Ponadto w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz wyświetlający kwotę do zapłaty za kurs podłączony do kasy fiskalnej. Kierowca okazał do kontroli m. in: prawo jazdy, wypis nr [...] z licencji nr [...] wydanej dla A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, dowód rejestracyjny pojazdu, zaświadczenie potwierdzające spełnienie wymagań ustawy. W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierującego pojazdem – S. S., który zeznał, iż pojazdem poddanym kontroli, będącym własnością spółki A. świadczy usługi przewozu osób na jej rzecz na podstawie umowy zlecenia zawartej ze spółką w dniu [...] września 2009 r., a w dniu kontroli nie wykonał żadnego kursu z pasażerami. Przesłuchiwany kierowca zeznał, że znajdująca się na dachu reklama w formie lampy barwy żółtej jest podświetlana po włączeniu świateł mijania. Nieokazanie wydruku z kasy fiskalnej, wyjaśnił rozładowaniem się baterii w tej kasie. Z przesłuchania sporządzony został protokół podpisany przez przesłuchanego. Po zawiadomieniu spółki A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym spółka złożyła pismo z dnia [...] października 2009 r., w którym zaprzeczała by kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz osób (w pojeździe nie było pasażera, a kierowca zeznał, iż w dniu kontroli nie przewoził pasażerów), podważyła zasadność zabezpieczenia paragony fiskalne, a także prawidłowość sporządzenia protokółu kontroli oraz uznania drogomierza za taksometr i zwróciła uwagę, że tzw. baner nie był podłączony do instalacji elektrycznej przez co nie można było uznać go za urządzenia wskazane przez przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. Pismem tym złożono jednocześnie wnioski dowodowe: oględzin pojazdu przy udziale biegłego, dopuszczenia dowodu z biegłego na okoliczności zakwalifikowania drogomierza jako taksometru i tzw. banera za urządzenie niedozwolone ustawą o transporcie drogowym oraz przesłuchania jako świadka kierującego pojazdem na okoliczność czy doszło do naruszenia prawa. Spółka podnosiła brak należytej reprezentacji w czasie kontroli podkreślając, że przysługiwało jej prawo do jej przesłuchania. [...] Wojewódzki Inspektorat Drogowy w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 56 pkt. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, w związku z art. 18 ust. 5 u.t.d., nałożył na spółkę A. karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczeniu na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ administracji uznał zarzuty podnoszone przez spółkę w piśmie z dnia [...] października 2009 r. za bezzasadne stwierdzając, że kontrolowanym pojazdem niewątpliwie przewozy okazjonalne osób były wykonywane. Na potwierdzenie tej okoliczności powołał się na zeznania kierowcy. Według ustaleń kontroli na dachu pojazdu umieszczone zostało urządzenie zabronione ustawą o transporcie drogowym, co podlegało sankcji wskazanej w decyzji. Zdaniem organu protokół kontroli został sporządzony prawidłowo zgodnie z art. 68 k.p.a. Odnosząc się do kwalifikacji drogomierza jako taksometru i niedopuszczalności umieszczenia na dachu pojazdu tzw. banera, (wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych) stwierdził prawidłowość ustaleń kontroli co do powstałych naruszeń. Organ administracji nie uwzględnił wniosków dowodowych strony uznając, że oględziny pojazdu zostały przeprowadzone w czasie kontroli, a biegły nie może wypowiadać się na temat prawa. Natomiast co do wniosku strony o przesłuchanie kierowcy organ podkreślał, ze dowód ten został przeprowadzony w czasie kontroli, a wyłącznie do kompetencji organu należy stwierdzenie czy doszło do naruszenia prawa a nie do kierującego kontrolowanym pojazdem. Strona odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył pracownik, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy i dlatego w ocenie skarżącej decyzja organu I instancji obciążona jest kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. Spółka wskazała, że inspektor, który przeprowadził wcześniej kontrolę drogową, będąc jej świadkiem w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., z mocy prawa podlegał wyłączeniu, gdyż nie był osobą bezstronną, a zatem nie mógł wydać decyzji. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 u.t.d. nakładając karę mimo, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby ustalono przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób w imieniu skarżącej, a nie na przykład przewóz przesyłek małogabarytowych, których to przewozem skarżąca się zajmuje. Spółka zarzuciła organowi administracyjnemu I instancji naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, gdyż jej zdaniem kierowca w chwili przeprowadzania kontroli reprezentował faktycznie skarżącą i jako taki nie powinien być przesłuchiwany w charakterze świadka. Przeprowadzenie takiego przesłuchania w ocenie strony stanowiło naruszenie prawa będące przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej przesłuchanie kierowcy jako świadka w sprawie administracyjnej przed jej wszczęciem pozbawia stronę prawa do obrony. W odwołaniu skarżąca spółka dodatkowo zarzuciła organowi, nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych jako bezpodstawnych. Ponadto wskazała, iż pojazd, który został poddany kontroli nie był wyposażony w taksometr, ale w drogomierz, a na dachu pojazdu znajdowały się plastykowe banery pozbawione cech lampy. Na dowód swych twierdzeń strona przedstawiła opinię biegłego polonisty na okoliczność znaczenia językowego art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz wyciąg ze strony internetowej firmy C. o technicznych właściwościach drogomierza zamontowanego w skontrolowanym pojeździe. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy oddalając postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii wyłączenia inspektora na mocy art. 24 § 1 pkt 3 k.p.a. od wydania zaskarżonej decyzji. Czynności kontrolne wykonane przez pracownika nie spowodowały zawiązanie przez niego jakiegokolwiek stosunku prawnego z organem administracji, a nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nie miało żadnego wpływu na prawa i obowiązku inspektora. Nie było również podstaw do wyłączenia inspektora od wydania decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż z treści tego przepisu wynika, że pracownik podlega wyłączeniu jeżeli występował jako świadek, który złożył w sprawie zeznania lub został powołany jako biegły składając opinię, albo brał udział w postępowaniu jako reprezentant strony. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziła żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności uzasadniająca wyłączenie inspektora od wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nie budził wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mimo, iż w momencie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. O prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą świadczyły w ocenie organu odwoławczego m. in.: oznakowanie pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, fakt oferowania usług w ramach prowadzonej działalności oraz możliwość ich realizacji. W odpowiedzi na zarzut niezgodnego z przepisami przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, zamiast w charakterze strony organ odwoławczy podnosił, iż kierowca nie był stroną w sprawie zatem jego przesłuchanie jako świadka było prawidłowe. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że znajdujące się na pojeździe na jego dachu urządzenia techniczne nie były sprzeczne z ustawą. W tej kwestii stwierdził, iż w braku ustawowej definicji terminu "urządzenie" należy posłużyć się wykładnią nie tylko językową, ale również celowościową. W opinii organu decydującym o uznaniu urządzenia za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu, gdyż urządzenie to identyfikuje go z taksówką. Argument, iż obecność drogomierza w kontrolowanym pojeździe wyłącza odpowiedzialność nie może się ostać w konfrontacji z opinią NSA, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 911/08), w świetle której drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym z taksometrem w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz licznych przepisów prawa procesowego. Pierwszym podniesionym zarzutem było naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. z uwagi na nałożenie kary pieniężnej w oparciu o kontrolę przeprowadzoną na podstawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej z art. 89 ust. 5 u.t.d. W ocenie skarżącej decyzja administracyjna będąca przedmiotem zaskarżania wydana została na podstawie protokołu kontroli, podczas gdy przepisy ustawy zawierają zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli. Kolejnym zarzutem było naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art.107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez organ licznych przesłanek wymaganych przez ustawę o transporcie drogowym m. in.: okazjonalnego przewozu osób, używania w pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu niedozwolonych lampy lub urządzenia technicznego. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak prawidłowo zebranego materiału dowodowego ustalenie tych okoliczności było nieprawidłowe. W dalszej części skargi podniesiono zarzut naruszenia przez organ art. 142 k.p.a., art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w zakresie odmowy dopuszczenia dowodu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d. poprzez oparcie się na zeznaniach świadka, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem przepisów, ponieważ kierowca faktycznie reprezentował skarżącą i nie powinien być przesłuchiwany w takim charakterze. Spółka zarzuciła również organowi naruszenie przepisów proceduralnych art. 138 §1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez inspektora, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Jako kolejny zarzut podniosła naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz 80 k.p.a., ponieważ z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób. Skarżąca podkreślała, że przewozy osób wykonywała incydentalne, na przykład w związku z obsługą konferencji czy wesel, a zasadniczo trudni się transportem rzeczy samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez m. in.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 pkt a) i c) u.t.d., co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że w pojeździe znajdował się taksometr oraz lampa na dachu pojazdu. W ocenie skarżącej urządzenie umieszczone w pojeździe było drogomierzem. Ponadto skarżąca wskazała, iż zabronione według ustawy jest umieszczanie oraz równoczesne używanie w pojeździe taksometru, a brak jest dowodu na spełnieni drugiej z przesłanek. Skarżąca zrzucała również brak dowodów na okoliczność, że baner znajdujący się na dachu był podświetlony. Naruszenie prawa materialnego w ocenie skarżącej miało również miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. co doprowadziło to bezzasadnego wniosku, że strona prowadziła przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego osób. Licencja w ocenie skarżącej upoważniała ją nie tylko do przewozu okazjonalnego osób, ale również do innych rodzajów przewozu, zatem nie można było kategorycznie stwierdzić, że skarżąca prowadziła okazjonalny przewóz osób, a nie przewóz przesyłek. Ostatnim zarzutem skargi było naruszenie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP przez nałożenie kary na podstawie art. 18 ust 5 u.t.d., który w ocenie skarżącej jest sprzeczny z Konstytucji RP, dlatego wskazując na postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. (sygn. akt TS 224/09) żądała zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała na liczne wady jakimi obarczona jest decyzja oraz fakt, iż na skarżącą spółkę nałożono już równie wadliwymi decyzjami wiele analogicznych kar o łącznej kwocie 500 000 zł. Natychmiastowa wykonalność zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącej może doprowadzić do nieodwracalnych skutków w postaci utraty płynności finansowej przez skarżącą spółkę i konieczności zwolnień pracowników. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny skarżąca powoływała się na względy celowości, sprawiedliwości i ekonomiki procesowej, które przemawiają w jej ocenie za przychyleniem się do złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie w zarzutach formułowanych w skardze skarżąca wskazywała na występującą (w jej ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09 dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, w której Sąd ten również nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadnianego także jak w rozpoznawanej sprawie zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy pod sygnaturą TS 224/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej o naruszeniu przez organ administracji art. 4 pkt 11 u.t.d. Zdaniem skarżącej w momencie kontroli nie był wykonywany żaden przewóz, a więc nie można było uznać, że zostały naruszone przepisy ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że kontrolowany pojazd był przystosowany do przewozów osobowych – na jego dachu znajdowało się urządzenie podobne jakim posługują się taksówki, a w pojeździe znajdowała się kasa fiskalna podłączona do drogomierza. Kierujący pojazdem nie wykazał by był w czasie kontroli na urlopie i znajdował się na drodze w celach prywatnych. Natomiast w swoich zeznaniach podał, że wykonuje usługi kontrolowanym pojazdem na rzecz skarżącej spółki polegające także na przewozie osób. Zatem zarówno kierowca, jak i pojazd w momencie kontroli byli przygotowani na wykonywanie usługi transportu osób. Ustawa o transporcie drogowym nie zna instytucji przygotowania do popełnienia naruszenia, dlatego dla stwierdzenia, że transport drogowy jest wykonywany wystarczającym jest ustalenie, iż do wykonania tej usługi może realnie dojść. Gdyby bowiem kontrolowany pojazd i kierowca znajdowali się na drodze w celach wyłącznie prywatnych to sam pojazd nie powinien posiadać oznaczeń wskazujących na jego przeznaczenie, a kierowca powinien posiadać stosowny dokument od właściciela pojazdu (skarżącej spółki) stwierdzający na przykład fakt przebywania na urlopie i użyczenia mu samochodu przez właściciela do celów prywatnych. Sąd nie znalazł podstaw do uznania za wiarygodne stwierdzenie skarżącej, iż pojazd mógł w czasie kontroli być przeznaczony, na przykład do przewozu przesyłki. Zgodnie bowiem z posiadaną licencją przez spółkę była ona uprawniona wyłącznie do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, a nie przewozu przesyłek. W kontrolowanym pojeździe nie ustalono by znajdowała się jakakolwiek przesyłka przewożona przez kierowcę. Nadto kierowca zeznając w charakterze świadka nie podał, by kiedykolwiek zlecono mu tego rodzaju przewóz. Stąd stwierdzenie spółki o tym, że zasadniczo trudni się przewozem przesyłek małogabarytowych nie zostało przez nią wykazane żadnymi dowodami. Jednocześnie skarżąca przyznała się do wykonywania przewozu osób, jak to określiła "incydentalnego", a więc w świetle ustaleń kontroli dotyczących wyposażenia pojazdu w atrybuty zbliżające go do wyposażenia taksówki, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ zasadnie uznał, iż przewozy te miały miejsce i to pojazdem naruszającym przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zawarta w przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. Dlatego do przewozów tych mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d. Umieszczenie na dachu pojazdu lampy, nazywanej przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego upodabniającego pojazd do taksówki. Takim urządzeniem był ów baner w kształcie tzw. "szopki" imitującej urządzenie instalowane na dachu taksówki. Natomiast celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie w taksówce. Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d., a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi również prawidłowo przeprowadzony dowód potwierdzający okoliczności objęte art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Stąd twierdzenie skarżącej o nieuzasadnionym przyjęciu jako dowodu w sprawie również protokółu kontroli nie było trafne. Wskazywanie w tym przedmiocie na postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego nie może wyłączać zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności art. 76 § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 67 i następne tego aktu normatywnego. W ocenie skarżącej organ administracji nieprawidłowo uznał, że drogomierz połączony z kasą fiskalną można zakwalifikować jako taksometr. Otóż jak ustalił organ administracji drogomierz posiadał m. in. taką właściwość, że wyświetlał kwotę do zapłaty za przewóz. Zgodnie z trafnym i ugruntowanym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu. W sytuacji zatem, w której urządzenie to wykazuje również należność za przewóz i dodatkowo przez połączenie go z kasą fiskalną pasażer może otrzymać wydrukowany rachunek należy uznać, iż w istocie niczym nie odbiega od taksometru instalowanego w taksówkach. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 pkt a) u.t.d. instalacja takiego urządzenia, w pojeździe uprawniającym do wykonywania działalności na podstawie okazanej do kontroli licencji, jest niedopuszczalna. Za nietrafny należało uznać zarzut skarżącej o niespełnieniu wymagania z wymienionego przepisu, gdyż według spółki nie wykazano by urządzenie było także używane. Jak stwierdził bowiem kierujący pojazdem używał on tego urządzenia wydając po odbytym kursie pasażerom paragony fiskalne. Twierdzenie skarżącej o nieprawidłowości dowodu z przesłuchania kierowcy jako świadka nie było trafne. Kierujący pojazdem nie był przedstawicielem spółki mogącym być przesłuchany w charakterze strony. Ze skarżącą łączyła kierowcę umowa poddająca go dyspozycji spółki. Skarżąca nie wykazała także by kierowca pełnił w spółce jakąś funkcję zarządzającą lub nadzorczą. W tej sytuacji przesłuchanie kierującego pojazdem w charakterze świadka nie naruszało przepisów, a w szczególności nie zachodziły przesłanki do przesłuchania go w trybie art. 86 k.p.a. Należy zauważyć, iż przesłuchanie kierowcy było jednym z elementów ustaleń organu administracji, na podstawie których organ był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Podobnie protokół kontroli stanowił odzwierciedlenie tych ustaleń na drodze. Innymi słowy, gdyby kwestionować jako dowód w sprawie zeznania złożone przez kierowcę to również i wszystkie ustalenia zawarte w protokole kontroli, jako sporządzone w nim przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, należałoby uznać za nieważne i podlegające powtórzeniu po wszczęciu postępowania. Taki pogląd prowadziłby do konieczności powtórzenia wszystkich czynności o charakterze niepowtarzalnym, co niweczyłoby jakąkolwiek realną możliwość kontroli organów do niej upoważnionych. W sprawie istotnym staje się rozróżnienie postępowania administracyjnego o charakterze kontrolnym od postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Postępowanie kontrolne może zakończyć się samym sporządzeniem protokółu z kontroli. Natomiast w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów dochodzi, po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, do następnej fazy postępowania zmierzającej do nałożenia kary. Dlatego ustalenia z postępowania kontrolnego są materiałem dla rozstrzygnięcia podejmowanego w dalszej części postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodowych, podczas gdy, jak podnosiła postanowienie takie jest zaskarżalne w trybie art. 142 k.p.a. Organ administracji I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 123 § 1 k.p.a. jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Odniósł się bowiem do przedłożonych wniosków dowodowych w decyzji wydanej w I instancji stwierdzając ich niezasadność. Stwierdził, że dowód z opinii biegłego nie może stanowić dowodu w zakresie prawa natomiast kierowca nie może stwierdzać jako świadek czy doszło czy nie do naruszenia przepisów, gdyż to wyłącznie organ administracji dokonuje rozstrzygnięcia. Za nietrafny Sąd w składzie orzekającym uznał zarzut naruszenia przez wydającego decyzję w I instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. - osoba wydająca decyzję była jednocześnie osobą wykonująca kontrolę. Z tego faktu skarżąca wywodziła, że inspektor był stroną postępowania albo pozostawał ze stroną lub z organem administracji publicznej w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Inspektor wydający decyzję nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczyło ani jego interesu prawnego ani jego obowiązków. Nie żądał on również jakichkolwiek czynności od organu administracji ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można również powiedzieć, że inspektor pozostawał ze skarżącą lub z organem administracji w takim stosunku prawnym, który powodował, iż wynik postępowania mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Natomiast organ administracji w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie jest stroną tego postępowania, stąd nie można mówić o nim jako stronie. Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż inspektor wydający decyzję administracyjną nie był świadkiem w tym postępowaniu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Nie sprawował również funkcji biegłego, gdyż nie wydawał żadnej opinii w sprawie. Nie był także przedstawicielem strony, oraz żadna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nie była przedstawicielem skarżącej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.