VI SA/Wa 1088/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. M. (zwanego dalej "skarżącym") z dnia [...] lutego 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] stwierdził utratę z dniem [...] stycznia 1998 r. statusu zakładu pracy chronionej przez P. "M." z siedzibą w K., przyznanego na mocy decyzji Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. podniesiono, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w wymienionym przedsiębiorstwie skarżącego stwierdzono, iż nie posiada ono rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników, co stanowi naruszenie przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Minister wskazał ponadto, że pismem z dnia [...] października 2005 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż kontrola przedsiębiorstwa została przeprowadzona przez niewłaściwy rzeczowo organ. Wnioskodawca podkreślił również, że w dniu [...] lutego 2001 r. Wojewoda [...] nie miał prawa do wydania decyzji stwierdzającej o utracie przez przedsiębiorstwo "M." statusu zakładu pracy chronionej z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Zdaniem strony uprawnienie takie Wojewoda nabył dopiero od dnia 1 lutego 2003 r., tj. od daty nowelizacji art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest podstaw prawnych do weryfikacji decyzji w trybie art. 156 k.p.a., w szczególności brak jest podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Minister stwierdził również brak podstaw do uznania, że omawiana decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, gdyż przepis ten włączył do właściwości urzędów skarbowych kontrolę prawidłowości realizacji przez pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej przepisów art. 33 ust. 1-4 ustawy, dotyczących utworzenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, prowadzenia ewidencji dochodów i wydatków tego funduszu, prowadzenia rachunku bankowego i wydatkowania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Argument strony w sprawie braku obowiązku prowadzenia rachunku bankowego organ uznał za niezasadny, gdyż obowiązek ten wprowadzony został od dnia 1 stycznia 1998 r. i zobowiązywał wszystkich pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej - bez względu na datę uzyskania statusu - do utworzenia i prowadzenia rachunku bankowego dla środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na indywidualną pomoc dla zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Organ podkreślił, że w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżący został pouczony o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, z którego nie skorzystał. Decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. stała się więc ostateczna. Powołując się na powyższą okoliczność Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpatrując aktualny wniosek skarżącego, opatrzony datą [...] listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r., która została stronie prawidłowo doręczona natomiast skarżący nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu, w ustalonym stanie faktycznym ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. jest niedopuszczalne. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu, na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. M. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Podkreślił, że wspomniana decyzja była wydana wbrew przepisom prawa obowiązującym w dniu 1 stycznia 1998 r. Podaną tezę skarżący poparł, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r. sygn. akt II SA 710/00, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że decyzje w sprawie przyznania i utraty statusu zakładu pracy chronionej mają charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, stąd niedopuszczalne jest wydanie decyzji z mocą wsteczną we wskazanym zakresie. Skarżący odwołał się również do postanowienia Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...], który wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. uznał za niedopuszczalne. Skarżący podkreślił również, iż dla oceny przedmiotowej skargi nie powinien pozostać obojętny fakt, że w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. pracę straciło 700 osób, a skarżący został doprowadzony do ruiny finansowej oraz poniósł uszczerbek na zdrowiu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że skarżący wnosząc skargę nie określił naruszenia prawa, co jest warunkiem niezbędnym do jej złożenia. Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego o niedopuszczalności stwierdzenia przez organ utraty statusu zakładu pracy chronionej z mocą wsteczną Minister Pracy i Polityki Społecznej podał, że decyzja stwierdzająca utratę statusu zakładu pracy chronionej wywołuje skutek od dnia, w którym przedsiębiorstwo przestaje spełniać wymagane prawem warunki. Powyższe potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 2/01, który uchylił orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r., na które powołuje się skarżący. Pismem z dnia 14 października 2009 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. M. M. podał, że w przedmiotowej sprawie prawo było naruszane w ciągu całego toczącego się postępowania administracyjnego. Odwołując się do art. 33 ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych skarżący zarzucił, iż decyzja z dnia 28 lutego 2001 r. została wydana w oparciu o informacje przekazane przez niewłaściwy rzeczowo organ. Skarżący podtrzymał zarzut o wydaniu niezgodnie z prawem decyzji z mocą wsteczną, gdyż orzeczenie Sądu Najwyższego, które uchyliło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r. sygn. akt. II SA 710/00 zapadło w dniu 20 lutego 2002 r., czyli w rok po wydaniu decyzji z dnia [...]lutego 2001 r. Skarżący podkreślił także, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania urzędników publicznych realizujących decyzję Wojewody [...]. Skarżący poprzez nieprawidłowe adresowanie korespondencji został pozbawiony przysługującego mu prawa strony w postępowaniu wszczętym przez [...]UW w związku z zawiadomieniem otrzymanym od Inspektora Kontroli Skarbowej czyli przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z uwagi na to, że M. M. podnosi w skardze argumenty merytoryczne odnoszące się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] a nie był w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentowany przez fachowego pełnomocnika w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga jaki jest zakres (przedmiot) sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2008 r. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wzmiankowanym wnioskiem stwierdzenia nieważności omówionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. stwierdzającej utratę z dniem [...] stycznia 1998 r. statusu zakładu pracy chronionej przez P. "M." z siedzibą w K., przyznanego na mocy decyzji Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika, że wniosek ten - jako skierowany do organu niewłaściwego - został przekazany przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. Prawidłowość przekazania wniosku nie budzi wątpliwości Sądu, gdyż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest Minister Pracy i Polityki Społecznej jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...], który wydał w dniu [...] lutego 2001 r. decyzję Nr [...], której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. Wyjaśnienia również wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczęte na żądanie strony, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszym z wymienionych etapów organ bada jedynie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania a więc bada jedynie kwestie formalne. Ta faza kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Przy czym jedynie w sytuacji pozytywnego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wszczęcia postępowania tj. w razie wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji można rozważać zarzuty merytoryczne wobec tejże decyzji. W przeciwnym razie, tj. w sytuacji wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty merytoryczne odnoszące się do zakwestionowanej decyzji nie mogą być rozważane. Z drugą z wymienionych sytuacji mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Mianowicie Minister Pracy i Polityki Społecznej, rozpatrując aktualny wniosek skarżącego, opatrzony datą [...] listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. Innymi słowy Minister uznał, że z przyczyn formalnoprawnych niedopuszczalne jest obecnie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, uwzględniając przedstawione na wstępie wyjaśnienia dotyczące struktury postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzuty merytoryczne podnoszone przez skarżącego wobec decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. muszą pozostać poza sferą rozważań (uprzednio organu, a teraz sądu administracyjnego). W niniejszej sprawie Sąd kontroluje jedynie, czy organ prawidłowo uznał, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...]. Jak już wyżej stwierdzono, zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Nie można bowiem jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na te same, czy też inne przyczyny nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01, LEX 121768). Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe, gdyż ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...] została dokonana poprzednio decyzją ostateczną Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w aktualnie rozpatrywanej sprawie zachodziła niedopuszczalność postępowania. Nadesłane przez organ, na wezwanie Sądu z dnia 23 października 2009 r., brakujące akta administracyjne a mianowicie dowód doręczenia skarżącemu omawianej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie budzą wątpliwości, co do stwierdzenia organu, iż doręczenie tej decyzji zostało dokonane stronie w sposób prawidłowy. Powyższe wynika z adnotacji poczynionych na przesyłce poleconej nr [...] (przesyłka była właściwie powtórnie awizowana, zamieszczono na niej również informację o pozostawieniu awiza w skrzynce). Przedmiotową przesyłkę wysłano na adres wskazany przez skarżącego we wniosku opatrzonym datą 24 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. (v. pismo w aktach sprawy opatrzone prezentatą z dnia 3 listopada 2005 r. wpływu do Wojewody [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego l.dz. [...]). Brak jest również dowodu obalającego twierdzenie organu, że skarżący nie odwoływał się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. a w konsekwencji, że decyzja ta stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, który odmówił wszczęcia niniejszego postępowania nadzorczego, wydając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. zaskarżoną decyzję. W konsekwencji, wniesioną przez M. M. skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.