VI SA/Wa 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przewrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oddala skargę w całości. Minister Środowiska zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa., po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca) na postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę koncesji na wydobywanie porfiru ze złoża "[...]" w zakresie terminu jej obowiązywania, utrzymał w mocy postanowienie Marszałka. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia. Marszałek pismem z [...] lipca 2015 r. wezwał spółkę do uzupełnienia złożonego [...] maja 2015 r. wniosku o zmianę koncesji na wydobywanie porfiru ze złoża "[...]". Podał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 196; dalej "Pgig.") do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu, dlatego ww. wniosek należy uzupełnić w oparciu o art. 24, art. 26 oraz art. 41 Pgig. o wymienione w powyższym piśmie informacje i dane. Marszałek podkreślił, że zmiana koncesji obejmująca przedłużenie terminu jej ważności, wymaga uzyskania przed wystąpieniem z wnioskiem o zmianę koncesji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą należy dołączyć do tego wniosku. Wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia ww. wniosku w terminie 7 dni zostanie on pozostawiony bez rozpoznania. Spółka pismem z [...] lipca 2015 r. wniosła o przedłużenie terminu określonego powyższym wezwaniem Marszałka. Poinformowała, że zgromadzenie rzeczowej dokumentacji związane jest z oczekiwaniem na dokumenty od innych urzędów i zostaną one przedłożone do [...] sierpnia 2015 r. Na podstawie art. 58 i art. 59 Kpa. wystąpiła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków określonych pismem z [...] lipca 2015 r. Marszałek postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 Kpa., po rozpatrzeniu wniosku spółki z [...] lipca 2015 r., odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych opisanych w piśmie z [...] lipca 2015 r. Marszałek, odnosząc się do treści art. 58 Kpa., wskazał, że spółka jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu powinna była dopełnić czynności, dla której określony był termin i dołączyć do wniosku decyzję środowiskową, czego nie uczyniła. Nie dopełniła zatem, jak stwierdził Marszałek, warunku umożliwiającego przywrócenie terminu, nie wykazując jednocześnie braku winy. Zdaniem Marszałka, przedłożenie wniosku bez wymaganej prawem decyzji środowiskowej, nie może zostać uznane za niezawinione. W ocenie Marszałka, spółka we wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a poza tym nie dopełniła czynności, dla której termin został określony. Spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie Marszałka, stwierdzając między innymi, że oparcie postanowienia na art. 72 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej ustawa), nie jest prawidłowe. Należało bowiem, jak podała spółka, uwzględnić zarówno art. 71, jak i art. 72 ww. ustawy. Zgodnie z przepisem art. 71 tej ustawy nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji zmiany koncesji na eksploatację poprzez jedynie wydłużenie terminu jej obowiązywania. Spółka stanęła na stanowisku, odnosząc się do art. 24 Pgig., że wypełniła warunki dotyczące wniosku koncesyjnego wynikające z art. 24 ust. 1 pkt 6 Pgig.. W konsekwencji stwierdziła, że Marszałek nie był władny do żądania od spółki dołączenia do wniosku o zmianę koncesji polegającą na wydłużeniu okresu jej trwania – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W piśmie z [...] października 2015 r. spółka wskazał, że zażalenie dotyczy uzasadnienia postanowienia Marszałka z [...] sierpnia 2015 r. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że w niniejszej sprawie, zgodnie z żądaniem spółki, dokonał oceny uzasadnienia postanowienia Marszałka w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych opisanych w piśmie z [...] lipca 2015 r. Zdaniem Ministra, błędna interpretacja Marszałka co do uzupełnienia wniosku koncesyjnego o decyzję środowiskową zawarta w jego postanowieniu, nie może skutkować wydaniem przez Ministra rozstrzygnięcia kasacyjnego. Minister, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że w postępowaniu odwoławczym zasadą jest rozpoznanie sprawy co do meritum, a wyjątkiem od tej zasady jest uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, w związku z czym, jak podał, uprawniony był do sanacji uzasadnienia postanowienia Marszałka poprzez rozszerzenie argumentacji w nim zawartej. W ocenie Ministra, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi braku formalnego. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15, wskazując, że stwierdzony przez organ brak we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 Kpa.. Minister stwierdził, że skoro spółka nie złożyła pozostałych dokumentów wymienionych w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku określonych w art. 24 i art. 26 Pgig. oraz nie wykazała braku winy, to rozstrzygnięcie Marszałka o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków opisanych w piśmie z [...] lipca 2015 r. jest prawidłowe. Uznał, że pomiędzy uzasadnieniem postanowienia Marszałka a treścią zawartego w nim rozstrzygnięcia nie zachodzi sprzeczność. Minister podkreślił, że w art. 72 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wskazano przypadki, w których wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przy zmianie koncesji, przy czym wymienione w ww. przepisie wyłączenia nie dotyczą przypadku przedłużenia koncesji. Jak podał Minister, uprzednie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi przesłankę ubiegania się przez przedsiębiorcę o wydanie decyzji o zmianie koncesji polegającej na jej przedłużeniu. Nie jest to jednak wymóg o charakterze formalnym, który może być uzupełniony na podstawie art. 64 § 2 Kpa.. Tym samym, zdaniem Ministra, zaskarżone uzasadnienie postanowienia Marszałka o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było w tym zakresie nieprawidłowe. Niemniej jednak, jak wskazał Minister, uzasadnienie stanowi niewątpliwie integralną część decyzji w znaczeniu formalnoprawnym jako jej składnik i nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, nie może być więc wyeliminowane z tego obrotu bez jednoczesnego wyeliminowania sentencji rozstrzygnięcia. Minister, wskazując na zakres zaskarżenia określony w zażaleniu, skorygował i uzupełnił ww. uzasadnienie oraz postanowił utrzymać w mocy postanowienie Marszałka, ponieważ nie miał możliwości uchylenia jedynie uzasadnienia, a w sprawie nadal nie zachodzą przesłanki określone w art. 58 § 1 i 2 Kpa. umożliwiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze spółka postawiła zarzut obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa., poprzez brak rzeczywistego wyjaśnienia, czy w sytuacji zmiany koncesji na eksploatację polegającej na przedłużeniu czasu jej obowiązywania, konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, poprzez przyjęcie, że w tym konkretnym stanie faktycznym do zmiany koncesji w postaci przedłużenia okresu jej obowiązywania jest potrzebne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo tego, że przedmiotowa zmiana nie wypełnia znamion "przedsięwzięcia" w rozumieniu ww. ustawy. Skarżąca wniosła o dostosowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wymogów wynikających z Kpa., w szczególności z przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 Kpa., ewentualnie uchylenie tego postanowienia w zakresie jego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra z [...] listopada 2015 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka z [...] sierpnia 2015 r. nie naruszają przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 58 Kpa. i art. 59 Kpa., a ponadto unormowań wskazanych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest kwestia przedłużenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przedłużenie koncesji, o co również wnosiła skarżąca w toku postępowania przed organem, lecz postanowienie o przywróceniu terminu do usunięcia tych braków. Marszałek wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dokonał oceny zaistnienia warunków istotnych z punktu widzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu sformułowanego w piśmie z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 58 i art. 59 Kpa., z kolei Minister podtrzymał stanowisko zajęte przez Marszałka w powyższym zakresie i uzupełnił zajętą w tym przedmiocie argumentację. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 Kpa. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle przepisu art. 58 § 2 Kpa. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Mając na względzie powołane przepisy uznać należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zadaniem organu było zbadanie, czy skarżąca wnioskująca o przywrócenie terminu zachowała siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 Kpa.. Dopiero po jednoznacznym ustaleniu zachowania powyższego terminu, organ winien był przejść do oceny pozostałych dwóch przesłanek koniecznych do przywrócenia terminu, a więc przesłanki braku winy oraz dopełnienia stosownej czynności wraz z wnioskiem. W niniejszej sprawie spełnienie przez skarżącą pierwszej z wymienionych przesłanek nie jest sporne, co zostało należycie udokumentowane w aktach sprawy. Przedmiotem skargi jest natomiast ocena pozostałych dwóch przesłanek koniecznych do przywrócenia terminu, a więc przesłanki braku winy oraz dopełnienia stosownej czynności wraz ze złożonym wnioskiem. W doktrynie uznaje się zgodnie, że kryterium braku winy, jako przesłanka uzasadniająca wniosek o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu danej czynności. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 281 i nast.) Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że okoliczność braku możliwości załączenia do wniosku o przywrócenie terminu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie mogła zostać uznana za taką, która czyniłaby wniosek o przywrócenie terminu skarżącej za zasadny. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, że przedłożenie wniosku bez wymaganej prawem decyzji środowiskowej nie mogło zostać uznane za niezawinione, tym bardziej, że skarżąca została już wcześniej wezwana do nadesłania wspomnianej decyzji i składając wniosek o przywrócenie terminu winna była tę decyzję załączyć. Dodatkowo Minister wskazał, że skoro skarżąca nie złożyła pozostałych dokumentów wymienionych w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku określonych w art. 24 i art. 26 Pgig. oraz nie wykazała braku winy, to rozstrzygnięcie Marszałka o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków opisanych w piśmie z [...] lipca 2015 r. jest prawidłowe. Również zasadnie Minister uznał, że pomiędzy uzasadnieniem postanowienia Marszałka a treścią zawartego w nim rozstrzygnięcia nie zachodzi sprzeczność. Minister wyjaśnił przy tym, że decyzja środowiskowa nie jest warunkiem formalnym ubiegania się o zmianę koncesji polegającą na jej przedłużeniu, stąd uzasadnienie Marszałka o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym zakresie jest nieprawidłowe. Wskazać należy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji w znaczeniu formalnoprawnym jako jej składnik (art. 107 § 1 Kpa.) i nie funkcjonuje samodzielnie w obrocie prawnym, a zatem nie może być wyeliminowane z tego obrotu bez jednoczesnego wyeliminowania sentencji rozstrzygnięcia, która w niniejszej sprawie została wydana prawidłowo i adekwatnie do ustalonego stanu faktycznego, w którym zasadnie stwierdzono brak przesłanki określonej treścią przepisu art. 58 § 1 Kpa. umożliwiającej przewrócenie terminu do złożenia wniosku. Minister zasadnie uzupełnił i poszerzył argumentację towarzyszącą odmowie przywrócenia terminu, by wykazać, że powołane przez skarżącą przyczyny jego uchybienia nie mogły stanowić podstawy do żądania przez nią przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę koncesji w zakresie terminu jej obowiązywania. Na kończenie Sąd zauważa, że przepis prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, że jedną z przesłanek uzyskania przedłużenia koncesji na wydobywanie kopalin jest złożenie wraz z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro skarżąca nie złożyła tej decyzji, to organ winien wydać decyzję odmowną. Organ nie miał bowiem podstaw do wzywania strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie w trybie art. 64 § 2 Kpa., gdyż wezwanie w tym trybie dotyczy tylko strony formalnej wniosku, wynikającej z konkretnych przepisów prawa. Skoro w niniejszej sprawie organ uczynił więcej niż musiał, wzywając spółkę do uzupełnienia braku formalnego wniosku, a następnie wydając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, o co skarżąca wnosiła w ramach niniejszego postępowania, to nie można zarzucić mu błędu w tym postępowaniu poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, ponieważ de facto organ zadziałał na korzyść skarżącej spółki w pełni realizując dyspozycję art. 7 Kpa. (interes strony). Wypada dodać, że organ winien rozpoznać wszystkie wnioski wnoszone przez stronę w toku postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że Minister zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Marszałka, ponieważ skarżąca w swym wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę koncesji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.