VI SA/Wa 1091/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich działającego w imieniu Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rejonie ul. S.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2006r. A.S.A. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia dwóch słupów reklamowych o powierzchni ekspozycji reklamowej 6,48 m2 każdy z nich, na okres od 1 października 2006r. do 30 września 2007 r. Wskazała, że wymiana treści reklamowej odbywać się będzie przy użyciu drabiny i nie spowoduje uszkodzenia trawnika lub chodnika. Dołączyła szkic słupa reklamowego oraz podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Pismem z dnia 8 listopada 2006r. Zarząd Dróg Miejskich powiadomił A. SA, że zostanie wydana decyzja odmowna i można zapoznać się z aktami stosownie do art.10 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich M. M., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana udp), odmówił wnioskodawczyni wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rejonie ul. S. w celu umieszczania dwóch obiektów reklamowych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że możliwości wykorzystania pasa drogowego dla celów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami są ograniczone. Zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami i ruchu drogowego. W sprawie niniejszej organ nie dopatrzył się szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 utd, zaś reklamy dekoncentrują kierowców i odwracają ich uwagę od sytuacji na drodze. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła A. S.A. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 udp oraz przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art.77, 79 i 107 § 3 kpa. Wskazała, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie rozważył, czy rzeczywiście umieszczenie dwóch słupów reklamowych w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. S. ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Słupy reklamowe nie są skierowane do kierowców tylko do pieszych, a kierowcy nawet nie są w stanie dostrzec treści na nich umieszczonych. Organ powinien przeprowadzić dowód ze świadków, biegłych i oględzin. Uzasadnienie decyzji jest szablonowe i nie odnosi się do okoliczności sprawy niniejszej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na podstawie art. 138 §1 p.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, a udzielnie zezwolenia jest wyjątkiem. Z akt sprawy nie wynika, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek. A. S.A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi niezbadanie i brak oceny przesłanek z art. 39 ust. 3 udp. Wskazała na spadek liczby wypadków drogowych wynikający z zamieszczonej w Internecie informacji Komendy [...] Policji. Wskazała, że w dokumencie GAMBIT 2005 /Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego/ nie ma mowy o zagrożeniu płynącym z reklam. Uproszczeniem jest wniosek, że każde umieszczenie reklam w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu ruchu. Organy kierując się zasadą oficjalności obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Ustalenia oparte na niekompletnym materiale dowodowym są dowolne. Nie ma dowodów, że reklama umieszczona na słupie reklamowym zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji SKO zabrakło informacji, że jedynymi dowodami w sprawie są rysunek słupa oraz mapa geodezyjna z zaznaczeniem miejsca jego posadowienia. SKO pominęło okoliczność, że takie słupy reklamowe funkcjonują już w W., nie są skierowane do kierowców tylko do pieszych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wskazało, że strona nie wskazała, że chodzi o szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd uznał, że naruszają one prawo, zatem podlegają uchyleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy należy do zarządcy drogi. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Wedle dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny kontrola decyzji uznaniowych ogranicza się do badania dochowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu. W sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca określa granice uznania administracyjnego, wskazując w art. 39 ust. 1 udp, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z takiego uregulowania wynika, że jeżeli zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu –jest ono co do zasady zabronione. Rzeczą organu jest wykazać w toku postępowania dowodowego, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym miejscu, zatem zezwolenie nie może być wydane. Jednocześnie ustawa w art. 39 ust. 3 udp wskazuje, że mogą być dopuszczane wyjątki od wyżej opisanej zasady ochrony pasa drogowego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 p. 3 udp, co do zasady, reklamy stanowią obiekty, których umieszczenie w pasie drogowym jest możliwe za zgodą zarządcy drogi. Rzeczą strony jest wykazanie, że umieszczenie konkretnej reklamy w konkretnym miejscu jest przypadkiem szczególnym, który uzasadnia udzielenie zezwolenia i odstąpienie od zasady ochrony pasa drogowego przed umieszczaniem w nim urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu. Tak więc zarówno na stronie jak i na organie spoczywają określone obowiązki dotyczące gromadzenia dowodów. Jasne jest, że to wnioskodawca musi przekonać organ o słuszności swego wniosku, ale nie jest też tak, że odmowa jego uwzględnienia może być skwitowana wyjaśnieniem, że strona organu nie przekonała. W sprawie niniejszej w ocenie Sądu strona podjęła pewne czynności mające na celu wykazanie, że jej wniosek jest uzasadniony. Mianowicie wskazała, że chce umieścić słupy reklamowe i przedstawiła ich model, a jak wynika z nadzwyczaj zresztą niejasnego planu sytuacyjnego miałyby one być umieszczone w pobliżu jakichś schodów. Organ I instancji kwestii tej w ogóle nie próbował zbadać i nie wiadomo właściwie, gdzie reklama miałaby być ustawiona i do kogo byłaby adresowana. W decyzji organ ograniczył się do ogólników dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jednak nie wykazał dlaczego dwa slupy reklamowe umieszczone między schodami (do metra?) zagrażają ruchowi drogowemu. Takim działaniem organ naruszył art. 7 i 77 kpa bowiem nie zostały właściwie poczynione żadne ustalenia. Wskazać należy, że jeżeli wniosek strony, przedłożone przez nią rysunki czy mapa były niejasne, to organ powinien zażądać uzupełnienia materiału dowodowego i dokładnie wyjaśnić o jaką reklamę chodzi. Wydanie decyzji odmownej bez żadnego postępowania dowodowego jest dowolne, zatem narusza prawo. Wskazać należy, że w odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, iż jej nośniki reklamy /słupy reklamowe/ nie są adresowane do kierowców, tylko do pieszych, a treści w nich przedstawione nie mogą być przez kierowców w ogóle dostrzeżone, zatem nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Do tego stwierdzenia organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób, nie zbadał w ogóle wpływu konkretnej wnioskowanej reklamy na sytuację w pasie drogowym, w którym miałaby ona być umieszczona. Uzasadnienie decyzji nie odnosi się do konkretnej sprawy i zawiera wyłącznie stwierdzenia ogólne. Takie motywy decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa i powodują, że nie jest możliwa kontrola czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na zakończenie wskazać należy, że to zarządca drogi decyduje o tym, co może być umieszczone w pasie drogowym, w szczególności o tym czy i jakie reklamy mogą tam za jego zezwoleniem funkcjonować. Jednak decyzje zarówno zezwalające na umieszczenie reklam jak i odmawiające zezwoleń muszą być wydawane w granicach zakreślonych ustawą udp oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami kpa. Wielość wydawanych w ostatnim czasie decyzji odmownych nie uzasadnia żadnych odstępstw od reguł kpa i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy. Inaczej decyzje dotknięte są wadą dowolności i naruszają podstawowe zasady kpa tj. zasadę praworządności z art. 6 kpa, zasadę prawdy obiektywnej i związanego z nią obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z art. 7 kpa, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa z art. 8 kpa i zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zważywszy powyższe Sąd uchylił obie decyzje jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że okres objęty wnioskiem minął 30 września 2007r. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p 1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a w związku z w związku z § 14 ust. 2, p.1, lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził: kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.