VI SA/Wa 1093/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie S. G., zwany dalej "skarżącym", złożył dnia [...] grudnia 2003 r. do Wójta Gminy W. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczym przy ul. S. w W.. Wniosek skierowano do zaopiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] zaopiniowała go negatywnie. Powyższe postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 3 a ustawy z dnia 29 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. Z 2002 r. Nr 147, poz.1231 ze zm.) zgodnie z którymi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży a zezwolenie takie organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Na skutek zażalenia wniesionego w dniu [...] lutego 2004 r. przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, iż zostało ono wydane przez organ I instancji z naruszeniem prawa m.in. art. 107 k.p.a, a w szczególności § 3 tego artykułu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nr [...] ponownie zaopiniowała wniosek negatywnie. Uzasadnieniem odmowy pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego było niespełnienie przez planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych wymogów ustalonych w uchwale nr 34/V/2003 Rady Gminy W. z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie m.in. zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia [...] września 2004 r., w którym podnosił głównie naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7 k.p.a. i § 3 ust.2 Uchwały Rady Gminy W. nr 34/V/2003 postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na zasadzie art. 134 k.p.a stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia uznało, iż gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych są jedynie ciałem pomocniczym wójta, a nie organem administracji publicznej, tak więc do wydanej przez nie opinii nie mają zastosowania przepisy k.p.a. w tym art. 106 § 5, a co za tym idzie opinia nie jest wydawana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Powyższy pogląd podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...], stwierdzając na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. nieważność ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu dodało, iż prawo odwołania się od opinii ciała pomocniczego służy stronie tylko łącznie z prawem odwołania od decyzji wydanej w oparciu o tę opinię przez organ. W tym stanie rzeczy pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania o unieważnienie tych decyzji Wójta Gminy W., które powstały bez właściwej podstawy prawnej oraz o skuteczne załatwienie wniosku z dnia [...] grudnia 2003 r. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art.157 § 3 k.p.a. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia [...] września 2004r. Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia podało m.in. iż Komisja ta jest organem współdecydującym w kwestii udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu i na jej opinie wydawane w drodze postanowienia służy zażalenie. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż jego wniosek dotyczył nie postanowienia GKRPA z dnia [...] września 2004 r., a wszczęcia postępowania o unieważnienie decyzji wydanych przez Wójta Gminy W.. Nadto podniósł zarzut zbiurokratyzowania sprawy, łączenia stanowisk przez wójta, który jest równocześnie przewodniczącym powoływanej przez siebie komisji, a także mijanie się organu II instancji z prawdą w uzasadnieniu. Reasumując domagał się uznania powyższego postanowienia za wadliwe i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko. Natomiast na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. pełnomocnik organu wniósł o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż narusza ono prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a). Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia stanowiska organu, który wadliwie przyjął, iż wniosek skarżącego dotyczy jego jednostkowej sprawy i w efekcie orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem wniosku. Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2005 r., żądając wszczęcia postępowania z urzędu o unieważnienie tych decyzji Wójta, które powstały bez właściwej podstawy prawnej powołał się na art. 227 kpa lub art. 61 kpa. Przyjmując okoliczność niejasnego sformułowania wniosku należy podnieść, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest kompleksowe i wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy. Zasada prawdy obiektywnej realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ administracji naruszając zasady ogólne musi się liczyć z tym, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jego działania lub zaniechania zostaną uznane za niezgodne z prawem. Tak więc zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony i trybu rozpatrywania tego żądania i w tym celu organ winien udzielić skarżącemu stosownych informacji i wyjaśnień. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. (wyrok NSA OZ w Łodzi z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97-LEX nr 40547). Zasada prawdy obiektywnej jest także związana z zasadą legalizmu w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Wspomniana zasada wiąże się również z zasadą informowania strony przez organ administracji wyrażoną w art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania stronie informacji winien być rozumiany w jak najszerszy sposób, a jego naruszenie stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia rozstrzygnięcia. W celu ustalenia rzeczywistej treści wniosku należało wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków a także pouczyć o formalnych wymaganiach ustalonych w przepisach (zob. teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. , I SA/Lu 157/96-LEX nr 29842; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 17 grudnia 1996 r. ,II SA/Gd 1156/96-LEX nr 44089) . Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.