VI SA/Wa 1101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO w W."), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na I. B. (dalej "skarżący") w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. posesji nr [...], w dniach [...]-[...] lipca, [...]-[...],[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...],[...] sierpnia, [...]-[...],[...]-[...],[...]-[...],[...]-[...] września oraz [...] października 2015 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni [...] m2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych oraz prawnych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. podczas patrolowania terenu ul. M. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Prezydenta m. [...] stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego przez I. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ,M." – I.B., poprzez umieszczenie reklamy na wyświetlaczu elektronicznym funkcjonującym na elewacji budynku ul. M. [...]. Wykonana została dokumentacja fotograficzna wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] - [...] lipca. [...] - [...],[...].[...] - [...].[...]-[...],[...] - [...].[...].[...] sierpnia, [...] - [...],[...] - [...],[...] - [...],[...] - [...] września oraz [...] października 2015 r.. potwierdziły zajęcie pasa drogowego. Również w toku powyższych kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz poczyniono adnotacje urzędowe. W dniu [...] lipca 2015 r., wykonany został pomiar powierzchni ekspozycyjnej przedmiotowej reklamy homologowanym tachimetrem elektronicznym Leica TS02. W związku z powyższymi ustaleniami organ wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, o czym w dniu [...] października 2015 r. powiadomił stronę. W zawiadomieniu znalazło się również pouczenie, że zgodnie z art. 10 k.p.a. strona może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Prezydent m. [...] nałożył na I.B. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. posesji nr [...] w dniach [...] - [...] lipca, [...] - [...],[...],[...] - [...],[...]-[...],[...] - [...],[...],[...] sierpnia, [...] - [...],[...]-[...],[...] - [...],[...]-[...] września oraz [...] października 2015 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni [...] m2, obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, tj. [...] m2, ustalonej stawki opłaty, tj. 10,00 zł za 1m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia terenu, tj. 52 dni. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz opisał przebieg postępowania i podstawę wyliczenia wysokości nałożonej kary. I. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym wyjaśnił m.in., że posiadał zezwolenie na umieszczenie reklamy na budynku przy ul. M. [...]. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego tj. art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. Zwrócił także uwagę, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie podjęte w I instancji przez Prezydenta m. [...]. W uzasadnieniu, organ opisał stan faktyczny sprawy, a także wyjaśnił przesłanki wydawania decyzji związanych i odniósł je do przedmiotowej sprawy. Wskazał, że poczynione ustalenia co do faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązują organ do naliczenia kary pieniężnej według zasad określonych w ustawie o drogach publicznych nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie SKO w W., organ I instancji nie miał obowiązku informowania strony postępowania w sposób bezzwłoczny o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, a mimo to pracownicy organu w dniu kontroli skontaktowali się telefonicznie z mężczyzną, który przedstawił się jako właściciel Agencji Reklamowej M..pl. jednak odmówił podania imienia i nazwiska. Organ wskazał, że również w dniu [...] sierpnia 2015 r. I. B. został telefonicznie powiadomiony o zajęciu pasa drogowego przez nielegalną reklamę, obowiązku jej usunięcia oraz o planowanych oględzinach. Ponadto w dniu [...] października 2015 r. strona zapoznała się z zebranym materiałem dowodowym w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, SKO w W. wyjaśniło, że pełnomocnik skarżącego słusznie podnosi, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2015 r. zostało błędnie doręczone I. B., a nie jego pełnomocnikowi, jednak okoliczność ta nie spowodowała ujemnych skutków prawnych dla skarżącego. W ocenie SKO w W., skarżący zapoznał się z zawiadomieniem o czym świadczy jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Odnosząc się do okoliczności rzekomego posiadania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, organ odwoławczy wskazał, że faktem znanym zarządcy drogi z urzędu jest, że strona postępowania nigdy nie występowała i nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego i ustalenia podjęte w jego trakcie nie mają w tym przypadku żadnego wpływu na prawidłowość decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji. Od wymienionej na wstępie decyzji I. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji: 2. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: 3. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a.. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo stosownego wniosku strony i istotnego znaczenia innych dowodów dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 4. art. 40 § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w wyniku niezawiadomienia przez organ I instancji pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie doszło do spowodowania ujemnych skutków prawnych po stronie skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości pozbawiło to pełnomocnika skarżącego możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu i uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, implikacją czego było powstanie po stronie skarżącego ujemnych skutków prawnych, polegających na wydaniu przez organ I instancji decyzji z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wskazał, iż nielogiczne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby ewentualne nieprawidłowości w zakresie doręczenia zawiadomienia z dnia [...] października 2015r. "zostały konwalidowane poprzez fakt zapoznania się przez skarżącego z treścią zawierającej zawiadomienie przesyłki", ponieważ I. B. udostępniono w dniu [...] października 2015 r. tylko niektóre dokumenty (zgromadzone wówczas przez Zarząd Dróg Miejskich m. [...]), a dopiero miesiąc później, tj. w dniu [...] października 2015 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie, przez kolejne 9 miesięcy, zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie byli zawiadamiani - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. - o jakichkolwiek czynnościach organu I instancji, w związku z czym do czasu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji tego organu, nie posiadali wiedzy o zamiarze zakończenia postępowania w I instancji, a także o nieuwzględnieniu przez organ I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] października 2015 r. W ocenie skarżącego, zaaprobowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższych istotnych uchybień jest tym bardziej rażące wobec stwierdzenia organu II instancji, jakoby: "w niniejszej sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego" Taka konstatacja organu II instancji prowadzi bowiem do pogwałcenia zasad praworządności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego słusznego interesu obywateli, jak również zasad pogłębiania zaufania obywateli dc organów państwa i oddziaływania (organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli oraz obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a.. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.. art. 78 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt- Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu, analizowaną pod tym kątem skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji - szczegółów wymienionych w części historycznej uzasadnienia - przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu tej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu: zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a w konsekwencji stanowiska organu wyrażającego się w ustaleniu zajęcia przez skarżącego ww. spornego odcinka pasa drogowego przez nośnik reklamowy z reklamami i nałożeniu z tego tytułu na skarżącego kary pieniężnej w ww. prawidłowo naliczonej wysokości tej kary. Odnosząc się do zarzutów skargi i okoliczności sprawy, w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 udp stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcą drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W dacie wydania decyzji podlegającej kontroli Sądu na ten stan składają się łącznie trzy okoliczności: 1. zajęcie, 2. pasa drogowego oraz. że 3. dokonało się ono bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie. Wszystkie te okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione. Organy (I i II instancji) przeprowadziły szczegółowe postępowanie obliczone na ustalenie czy sporna reklama umieszczona została w pasie drogowym, który w świetle przytoczonej wyżej definicji rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna (obiekt trójwymiarowy, posiadający wytyczone granice). Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar (jak i w jego głąb) należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Wprawdzie nie da się jasno - stosownie do poczynionych uwag - określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.). W niniejszej sprawie taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (kc) funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy. Uwzględniając tę przesłankę należy podzielić ustalenie zaskarżonej decyzji, że sporna reklama znajdowała się w prawidłowo ustalonych granicach ww. pasa drogowego, zatem kwestionowana w skardze kara została prawidłowo naliczona i nałożona na stronę, jako skutek umieszczenia w pasie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. reklamy; przy czym w sprawie prawidłowo ustalono (por. też bogatą dokumentację fotograficzną w aktach administracyjnych) charakter nośnika reklamowego umiejscowionego na budynku strony, jako odpowiadających pojęciu reklamy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazać należy, iż stosownie do art. 4 pkt 23 udp, reklamę stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Wskazane w sprawie nośnik jest zgodny z tą definicją i zajmował pas drogowy. Kwestia ta nie jest ponadto przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. W ramach prowadzonego postępowania zadaniem organów było wyjaśnienie kto i w jakim okresie zajął teren objęty granicami/przestrzenią pasa drogowego, co jest kluczowe dla oceny prawidłowości nałożenia kary pieniężnej. Stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, a zatem podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie oraz podmiotem obciążonym karą za brak takiego zezwolenia, jest właściciel/dysponent obiektu umieszczonego w pasie. Jest on stroną stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji/zarządcą drogi, w tym biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Opłata za zajęcie pasa drogowego i kara pieniężna za to zajęcie bez zezwolenia nakładana jest na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprawcą czynu objętego sankcją kary pieniężnej. W tej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżący jest stroną podjętego postępowania i adresatem wydanych decyzji. Zresztą jest to okoliczność bezsporna, gdyż skarżący nie negował w toku postępowania, jak i w skardze do Sądu, że jest właścicielem spornego nośnika reklamowego umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego, a zatem jest sprawcą jego zajęcia. Skarżący zarzut naruszenia przepisów postępowania upatruje w braku udziału w postępowaniu na tym jego etapie (wyżej szczegółowo opisanym w części wstępnej tego uzasadnienia), gdy gromadzono dowody w sprawie w okresie sprzed wydania ww. decyzji organu I instancji, z którymi nie mógł w szczególności zapoznać się pełnomocnik skarżącego. W ocenie Sądu jest to zarzut nie dający wystarczających podstaw do uchylenia skarżonych decyzji, gdyż nie wykazano aby uchybienie to w przeprowadzonym postępowaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy (naruszenie art. 10 kpa). Organ I instancji, przed wydaniem decyzji, zawiadomił stronę (skarżącego) o zebraniu całego materiału dowodowego dotyczącego spornego zajęcia pasa. Strona wiedziała więc o tym materiale, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych wniosków dowodowych itp. Organ natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do zarzutów odwołania, zaś argumentacja tej decyzji, także w kwestii wysokości zastosowanej opłaty za zajęcie pasa w przełożeniu na umieszczony w nim przez stronę nośnik reklamowy, jest uzasadniona. Strona nie wykazała zaś aby posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez sporną reklamę. Odnośnie dowodów zgromadzonych w sprawie przed wszczęciem postępowania w stosunku do strony skarżącej i wykorzystanych w niniejszej sprawie. Sąd nie odnotowuje na tym tle nieprawidłowości, skoro w myśl art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto wyrażona w art. 79 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych, na bazie których postępowanie to jest wszczynane. Po wszczęciu tak inicjowanego postępowania organ obowiązany jest jedynie zapewnić stronie możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji także możliwość zajęcia w sprawie własnego stanowiska wobec tych dowodów. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy – brak jest podstaw, żeby zarzucić organowi naruszenie tego obowiązku w sposób kwalifikowany, tj. mający istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dotyczy to także kwestii wniosków dowodowych składanych przez stronę, gdyż organ wykazał ich bezzasadność opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, który należało ocenić jako wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując należało uznać w tej sprawie, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych też powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.