VI SA/Wa 1102/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania imprez turystycznych w kraju i w krajach europejskich oddala skargę W dniu [...] maja 1999r. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki wydał koncesję/zezwolenie nr [...] dla A. S., skarżącego w niniejszej sprawie, prowadzącego działalność pod nazwą [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania imprez turystycznych w kraju i w krajach europejskich i w zakresie wykonywania czynności faktycznych i prawnych w zw. z zawieraniem umów o świadczenie usług turystycznych świadczonych w kraju i w krajach europejskich. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [..] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10a ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz.U. 2001r., Nr 55, poz. 578) i art. 104 k.p.a. [...] cofnął A. S. koncesję/zezwolenie nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zdaniem organu, skarżący prowadzi działalność z naruszeniem art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, bo mimo wezwań, o których mowa w art. 9 ust. 2 tej ustawy nie usunął uchybień. A. S., jak stwierdził organ, nie przedstawił bowiem dokumentu potwierdzającego zawarcie kolejnej umowy gwarancji lub ubezpieczenia (o którym mowa w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, iż w dniu, w którym otrzymał pismo [...] z dnia [...] stycznia 2004r. wzywające do usunięcia uchybień - do udokumentowania posiadania zabezpieczenia finansowego organizatora turystyki na rzecz klientów, wystąpił do tego urzędu z prośbą o wydanie zaświadczenia wymaganego przez T. A.. Prośba ta została wysłana faxem, a następnie ponowiona [...] stycznia 2004r. i [...] lutego 2004r. Prośby te były, zdaniem skarżącego, wnioskami o przedłużenie terminu i o przywrócenie terminu do usunięcia usterek do czasu, aż wydział [...] wyda zaświadczenie (informację od Wojewody) wymagane przez [...], że w czasie działalności Biura nie doszło do odmowy udzielenia zezwolenia na działalność lub do ograniczenia jego działalności. Takiego zaświadczenia [...]nie wydał i nie wziął pod uwagę wniosków o przedłużenie i przywrócenie terminu do wykonania wezwania i gdyby Urząd wydał takie zaświadczenie po pierwszym piśmie i gdyby uznał, że intencją pism z dnia[...] stycznia 2004r., [...] stycznia 2004r. i [...] lutego 2004r. było przedłużenie i przywrócenie terminu do wykonania wezwania, to w przedłużonym terminie przesłałby umowę ubezpieczenia. Urząd zaś nie wydając zaświadczenia zablokował możliwość szybkiego wynegocjowania umowy ubezpieczenia i podjął decyzję o cofnięciu koncesji z tego powodu, że Biuro w wymaganym terminie (7 dni) nie przesłało do Urzędu umowy ubezpieczenia. Jednocześnie w odwołaniu skarżący podniósł, że od [...] stycznia 2004r. nie zawiera umów z turystami, bo oczekuje na gwarancje ubezpieczenia. Wraz z odwołaniem została przesłana kopia umowy ubezpieczenia zawartej przez skarżącego w dniu [...] lutego 2004r. z [...] na okres od [...] lutego 2004r. do [...] lutego 2005r. Decyzją z dnia [...] kwietnia nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ut. 1, art. 10a ust. 1 pkt 2 i 3 wyżej powołanej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, bo mimo wezwania przez Wojewodę pismem z dnia [...] stycznia 2004r. do usunięcia uchybienia pod rygorem cofnięcia zezwolenia nie przedstawił dokumentu potwierdzającego kontynuację zabezpieczenia finansowego, zaś zarzut, iż powodem nieprzedstawienia tego dokumentu był brak odpowiedzi Wojewody na pismo skarżącego zawierające prośbę o wydanie zaświadczenia ("informacji wojewody") nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy wynika bowiem, iż strona zwróciła się do Wojewody już po upływie terminu obowiązywania umowy poprzedniej, tj. w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r., podczas gdy okres zabezpieczenia finansowego upłynął [...] stycznia 2004r. Nadto organ II instancji podniósł, iż w świetle dołączonej do odwołania umowy ubezpieczenia na okres od [...] lutego 2004r. do [...] lutego 2005r. brak jest ciągłości zabezpieczenia finansowego i niedochowanie obowiązku posiadania ciągłości zabezpieczenia powoduje, zdaniem organu, zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych klientów, a także poważne zagrożenie interesów majątkowych klientów. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego faktu nieprowadzenia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych objętych zezwoleniem, w okresie braku ciągłości zabezpieczenia finansowego organ podniósł, iż powołana ustawa nie przewiduje możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, które uzasadniałoby niespełnienie wymagań przez organizatora turystyki i pośrednika turystycznego niezbędnych do uzyskania zezwolenia w czasie jego trwania. W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej odwołując się do orzecznictwa NSA (wyrok z 5 grudnia 2002r. sygn. akt I SA 2289/02, wyrok z 5 grudnia 2004r. sygn. akt I SA 2290/02) odwołania skarżącego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W skardze na tę decyzję skarżący wniósł o uchylenie obu w/w decyzji i zarzucił, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, bo zgodnie z art. 10 a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wojewoda może cofnąć zezwolenie z powodu naruszenia obowiązków określonych w ustawie, gdy powoduje to zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych klientów, a także poważne zagrożenie interesów majątkowych klientów, tymczasem [...] w załączniku do odwołania wyraźnie zaznaczyło, że żadnych klientów od [...] stycznia 2004r. nie było, bo nie mając ważnej polisy OC nie zawierano żadnych umów, a zatem nie mogło nastąpić zagrożenie ich bezpieczeństwa. Nadto podniesiono w skardze, iż skarżący od [...] stycznia 2004r. płacił składki ZUS tak, jak we wcześniejszym okresie i dlatego zachował ciągłość swojej działalności, którą prowadził jednak nie jako organizator turystyki lub pośrednik turystyczny, a jako agent turystyczny działający w imieniu innych biur podróży, które w tym czasie posiadały ważne zabezpieczenie finansowe. Skarżący stwierdził przy tym, że ustawa Prawo o działalności gospodarczej nie zakazuje takiej działalności, jeśli okoliczności do tego zmuszają. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Orzekając w takich sprawach Sąd dokonuje zatem kontroli decyzji administracyjnej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ust. 1 p.p.s.a). Badając skargę wg powyższych zasad Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Art. 5 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż obowiązek posiadania gwarancji lub umowy ubezpieczenia statuowany przepisem ust. 1 tego artykułu dotyczy całego okresu prowadzonej działalności, natomiast art. 10 ust. 1 tej ustawy określa termin przedłożenia przez organizatora lub pośrednika turystyki dokumentów potwierdzających zawarcie kolejnych umów gwarancji lub ubezpieczenia, tj. termin, w którym powinny być złożone dokumenty na okoliczność wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 5 cyt. ustawy, stanowiąc, iż taki dokument winien być złożony przed upływem terminu obowiązywania poprzedniej umowy. Art. 9 ust. 2 powołanej ustawy daje wojewodzie możliwość wezwania przedsiębiorcy do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie pod rygorem cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia. Należy mieć jednak na uwadze, iż art. 5 ust. 2 stanowi o bezwzględnym obowiązku posiadania zabezpieczenia finansowego w postaci w/wskazanych umów w całym okresie prowadzonej działalności objętej zezwoleniem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Nie ma zatem w świetle powołanego przepisu prawnej możliwości przedłużenia terminu zawarcia kolejnej umowy w tym rozumieniu, że może być ona zawarta na okres późniejszy niezapewniający ciągłości zabezpieczenia ani też przywrócenia terminu ciągłości tego zabezpieczenia, a jak wynika z odwołania, skarżący wiąże podniesiony w odwołaniu zarzut dot. braku odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] stycznia 2004r. zawierające w jego ocenie nie tylko prośbę o wydanie zaświadczenia (informacji wojewody) o przedłużenie terminu do usunięcia uchybień. Tym samym więc przyjąć należy, iż zastosowanie trybu przewidzianego przepisem art. 9 ust. 2 tej ustawy dotyczy jedynie usunięcia uchybienia w zakresie niezachowania terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 zaś, gdy chodzi o usunięcie uchybienia obejmującego naruszenie obowiązku posiadania gwarancji lub umowy ubezpieczenia tryb ten jest wyłączony. Bezspornym w sprawie jest stwierdzona przez oba organy okoliczności, iż umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatora turystyki została zawarta przez skarżącego z [...] na okres od [...] stycznia 2003r. do [...] stycznia 2004r., jak i okoliczność, iż przed upływem okresu jej obowiązywania skarżący umowy na kolejny okres nie przedstawił, uchybiając tym samym terminowi, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem w świetle powołanego wyżej przepisu organ I instancji zastosował przewidziany w tym przepisie tryb i wezwał skarżącego do przedstawienia stosowanego zabezpieczenia finansowego na okres od [...] stycznia 2004r. w terminie 7 dni pod rygorem cofnięcia zezwolenia, a nie jak błędnie uznaje skarżący, do zawarcia w tym terminie żądanej umowy. Skarżący wiąże jednak podniesione w odwołaniu zarzuty wadliwości decyzji z niemożliwością zawarcia umowy w wyznaczonym terminie w zw. z niewydaniem zaświadczenia. Z umowy ubezpieczenia przesłanej z odwołaniem wynika bowiem, iż została ona zawarta dopiero w dniu [...] lutego 2004r. na okres od [...] lutego 2004r. do [...] lutego 2005r. w sytuacji, gdy poprzedni okres ubezpieczenia upływał z dniem [...] stycznia 2004r. Umowy opiewającej na okres od [...] stycznia 2004r. skarżący zatem w ogóle nie zawarł. Brak odpowiedzi na jego pisma z prośbą o wydanie zaświadczenia ("informacji wojewody") nie jest zatem uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący z powyższą prośbą zwrócił się do Wojewody już po terminie obowiązywania poprzedniej umowy, bo w dniu [...] stycznia 2004r. i w pismach późniejszych. Podnieść przy tym dodatkowo należy, iż skarżący aczkolwiek dopatrywał się przeszkody w zawarciu stosownej umowy w fakcie niewydania przez organ żądanego zaświadczenia ("informacji wojewody") i wniósł o odroczenie rozprawy do czasu złożenia przez niego bilingu na okoliczność występowania o takie zaświadczenie także przed okresem [...] stycznia 2004r., to jednak, jak podał na rozprawie, zawarł umowę ubezpieczenia bez przedłożenia ubezpieczycielowi w/w zaświadczenia. Sąd w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. i zaistniałego w sprawie stanu rzeczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w istocie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych bilingów i do odroczenia w tym celu rozprawy. Stosownie do art. 10a ust. 2 wojewoda może cofnąć zezwolenie w przypadku naruszenia obowiązków określonych ustawą, gdy powoduje to zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych klientów, a także poważne zagrożenia interesów majątkowych klientów a także stosownie do art. 10a ust. 23 ustawy w razie nieusunięcia przez przedsiębiorcę stwierdzonych uchybień pomimo wezwania, o którym mowa w art. 9 ust. 2 tej ustawy. Oba organy jako podstawę swych decyzji wskazały zarówno art. 10a ust. 1 jak i ust. 3 tego przepisu. Faktem jest, że skarżący nie usunął stwierdzonych uchybień pomimo wystosowanego wezwania. Jednakże decydującą o podstawie prawnej rozstrzygnięcia była okoliczność, iż skarżący nie zawarł umowy ubezpieczenia na okres od [...] stycznia 2004r. i tym samym naruszył obowiązek określony w art. 5 ustawy. Przedstawił bowiem umowę na okres od [...] lutego 2004r. Tym samym więc na względzie należy mieć art. 10 a ust. 2 a nie ust. 3 tego przepisu, który dotyczy sytuacji, w której przedsiębiorca został wezwany do usunięcia stwierdzonego uchybienia (w tym przypadku przedstawienia stosownej umowy) w ogóle nie ustosunkował się do wezwania. Skoro zatem z akt sprawy wynika, iż umowa na kolejny okres nie została zawarta to brak ciągłości ubezpieczenia stanowi o naruszeniu obowiązków określonych ustawą w rozumieniu art. 10a ust. 2. Do rozważenia pozostaje więc kwestia spełnienia drugiej z określonych tym przepisem przesłanek. Oba organy uznały, iż przesłanka ta w sprawie zachodzi. Sąd mając na uwadze przedstawiony wyżej stan rzeczy oraz utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko organów i bez znaczenia dla oceny w tym zakresie jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w okresie braku ubezpieczenia nie prowadził faktycznie działalności objętej zezwoleniem i umów z klientami nie zawierał. Chodzi bowiem o potencjalne poważne zagrożenie bezpieczeństwa klientów i ich interesów majątkowych a nie faktyczne, a brak ciągłości ubezpieczenia takie zagrożenie stanowi. Kwestia, czy i w jakim zakresie skarżący prowadził w zaistniałej sytuacji inną działalność gospodarczą nie objętą zezwoleniem pozostaje bez istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja w ustalonym prawidłowo przez organ stanie faktycznym znajduje uzasadnienie prawne w przepisie art. 10 a ust. 2 cyt. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.