VI SA/Wa 1102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości VI SA/Wa 1102/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 us. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) – także jako p.r.d. – art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), utrzymała w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nakładającą na M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (także jako spółka) karę pieniężną w kwocie 5000zł za przejazd pojazdem nienormatywnym z brakiem zezwolenia kategorii IV. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] października 2014 r. zatrzymano do kontroli, na drodze krajowej nr 77 o dopuszczalnych naciskach pojedynczej osi napędowej do 8t, zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...] kierowany przez Ł. P. Zespołem pojazdów przewożono cement w workach. Na zalegalizowany przez uprawnionego geodetę stanowisku do ważenia pojazdów dokonano ważenia pojazdu wagami nieautomatycznymi do pomiarów statycznych SAW 10C/II dokładności IIII posiadającymi ważne świadectwa legalizacji ponownej. Kierujący pojazdem został zapoznany z procedurą kontroli, dokumentami dotyczącymi stanowiska do ważenia pojazdu i legalizacją wag oraz z wynikami ważenia. Z kontroli sporządzono protokół, którego podpisania odmówił kierujący pojazdem, podając jako przyczynę brak oznakowania drogi o dopuszczalnych naciskach do 8t. W wyniku kontroli ustalono przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 1,45t (nacisk tej osi wynosił 9,45t). Po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach strony Inspektor Wojewódzki wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję administracyjną nakładającą na spółkę karę pieniężną w kwocie 5000zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat IV. Organ administracji, odnosząc się do uwagi kierowcy o braku oznakowania drogi stwierdził, że kategoria drogi, jako ośmiotonowa, została wykazana w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t, oraz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. z 25 września 2012 r. poz. 1061), które to rozporządzenie powinno być przewoźnikowi znane. Od decyzji spółka złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto domagała się dopuszczenia dowodu ze zdjęć wykonanych podczas kontroli; ze szkicu wykonanego przez kierowcę o załadunku pojazdu; z odpowiedzi Komisji Europejskiej na skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego przez polską administrację rządową. Decyzji zarzucono naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego (art. 43 ust. 2 ustawy prawo przewozowe, wskazując na odpowiedzialność załadowcy), naruszenie art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2 lit. a) i pkt 3.4.1 załącznika nr 1 do dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. (Dz. U. L 235 z 17 2rzesnia 1996 r. str. 59) wskazując, że dopuszczalny nacisk pojazdu silnikowego mógł wynosić 11,5t; naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 140aa ust. 3 w zw. z art. 7 p.r.d. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przez niezastosowanie tych aktów. Spółka podnosił brak oznakowania drogi ograniczeniem dopuszczalnych nacisków na odcinku kontrolowanym. Pojazd natomiast został starannie załadowany, nie przekraczając nacisku wymaganego dla drogi do 10t, a kontrolowany odcinek drogi znajdował się w ciągu drogi dziesięciotonowej, przechodząc następnie w drogę ośmiotonową, czego przewoźnik nie mógł przewidzieć. W ocenie spółki za stwierdzone naruszenie powinien wyłącznie odpowiadać załadowca, gdyż do niego należały czynności prawidłowego załadowania pojazdu, zgodnie natomiast z wymienioną dyrektywą dopuszczalny nacisk na oś napędową pojazdu dwuosiowego z naczepą trzyosiową może wynosić do 11,5t. Zatem na wszystkich drogach krajowych takie pojazdy mogą poruszać się z naciskiem osi do 11,5t, w związku z tym obniżenie nacisków na kontrolowanej drodze było sprzeczne z dyrektywą, co podkreślała Komisja Europejska w odpowiedzi na skargę Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego. W tych ustaleniach Główny Inspektor Transportu Drogowego, wyjaśniając zastosowane przepisy, rozumienie poszczególnych kategorii zezwoleń oraz odnosząc się do zarzutów spółki, wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną, wstrzymując postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wykonanie decyzji zaskarżonej. Opisując przebieg ustaleń kontroli organ odwoławczy stwierdził, że droga, po której wykonywany był przewóz, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r., została zaliczona do dróg ośmiotonowych. W związku z tym zarzut skarżącej o braku znaku drogowego informującego o kategorii drogi w zakresie dopuszczalnych na niej nacisków osi nie mógł skutkować uchyleniem decyzji. Jak podkreślał organ odwoławczy, to nie znaki drogowe informujące o dopuszczalnych naciskach osi określają kategorie drogi, lecz właściwe przepisy, w tym wymienione rozporządzeni, które przewoźnikowi powinno być znane. Wskazywany w odwołaniu znak drogowy B-19 określa zakaz wjazdu na konkretną drogę pojazdom przekraczającym dopuszczalne naciski na nią, lecz na taką drogę mogą wjechać pojazdy posiadające odpowiednie zezwolenie, jednak spółka, korzystając z przedmiotowej drogi, wymaganego zezwolenia nie miała. Kontrola natomiast ustaliła przeciążenie na pojedynczej osi napędowej pojazdu powyżej 8t, co kwalifikowało kontrolowany pojazd, jako nienormatywny w zakresie braku zezwolenia kat. IV. Przewożony ładunek (cement w workach), zgodnie z art. 2 ust. 35 lit. b) ustawy, nie spełniając definicji ładunku niepodzielnego, należało zakwalifikować, jako ładunek podzielny z czym wiązała się kara pieniężna w wysokości nałożonej zaskarżoną decyzją. Nienormatywność pojazdu ustalono na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów wagami posiadającymi ważnie świadectwa legalizacji ponownej, z czym zapoznano kierowcę. Organ odwoławczy podkreślał, że nienormatywność pojazdu ustalono wyłącznie w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę, a nie w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyrektywy nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. zmienionej dyrektywą nr 2002/7/WE organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie nowe inwestycje spełniają warunki tej dyrektywy w zakresie konstrukcji dróg o dopuszczalnym nacisku do 11,5t. Organ podkreślał, że dyrektywa ta została włączona do porządku krajowego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wskazując jednocześnie, że także w państwach członkowskich Unii nie wszystkie drogi mają nośność 11,5t, dlatego po drogach o mniejszej nośności można poruszać się wyłącznie na podstawie odpowiednich zezwoleń. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 140aa ust. 3 i ust. 4 ustawy organ podkreślał, że za przewóz odpowiada przewoźnik, natomiast odpowiedzialność załadowcy jest odpowiedzialnością odrębną. Dla uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialność administracyjnej konieczne jest wykazanie dochowania przez niego należytej staranności i braku wpływu w stwierdzonym naruszeniu. Organ odwoławczy, posiłkując się rozumieniem tych określeń w prawie cywilnym stwierdził, że spółka nie wykazała w przewozie należytej staranności i braku wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem Głównego Inspektora przewoźnik powinien kontrolować załadunek pojazdu, gdyż to on w rezultacie odpowiada za niewłaściwe rozmieszczenie towaru. Nie jest zatem istotne, jak kształtowały się czynności załadowcze wykonane przez załadowcę w sytuacji, w której przewoźnik po załadunku podjął się przewozu uznając, że ładunek rozmieszczono prawidłowo, gdyż przewoźnik powinien tak ułożyć swoje stosunki z załadowcą, by mieć pewność o prawidłowym załadowaniu towaru. M. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wymieniona decyzję administracyjną domagając się uchylenia obu decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji w celu przeprowadzenia postępowania uzupełniającego oraz umorzenia postępowania oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 140ab ust. 2 i art. 64 ust. 2 p.r.d. przez nałożenie kary pieniężnej za przejazd nieoznakowana drogą znakiem B-19; naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 140aa ust. 3 p.r.d. przez ich niezastosowanie; naruszenie art. 1 ust. 1 lit. b) w zw. z pkt 2.2.2 lit. a) i pkt 3.4.1 załącznika nr 1 do dyrektywy nr 96/53/WE przez uznanie, że doszło do przekroczenia dla pojazdu dwuosiowego z naczepą nacisku osi, który mógł wynosić 11,5t; naruszenie przepisów postępowania (art. art. 7, 8. 9, 75, 77 i 80 k.p.a.) przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i nieuwzględnienia wniosku dowodowego w postaci szkicu obrazującego sposób załadunku pojazdu. Skarżąca podkreślała, ze zarządca drogi nie umieścił znaku B-19 wskazującego, że droga krajowej nr 77 na kontrolowanym odcinku miała obniżoną nośność w stosunku do jej całego przebiegu. Znak ten informowałby kierowcę o zmianie nośności drogi, a więc za jego brak skarżąca nie powinna ponosić negatywnych skutków. Obowiązek prawidłowego oznakowania drogi spoczywał na jej zarządcy, który powinien umieścić znak w takiej odległości, by kierowca mógł zjechać z drogi na drogę właściwą bez konieczności zawracania. Co do tej kwestii skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawie oznakowania znakiem informacyjnym drogi płatnej. W związku z tym, zdaniem skarżącej, organ administracji powinien dokonać ustaleń faktycznych dotyczących prawidłowego oznakowania odcinka drogi, na którym przeprowadzono kontrolę. Brak tych ustaleń uznano, za naruszenie przepisów postępowania i w konsekwencji naruszenie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej zarzut naruszenia dyrektywy nr 96/53/WE był zasadny, gdyż drogi główne, w tym droga krajowa nr 77 powinna mieć nośność 11,5t. Dyrektywa daje możliwość ograniczenia tej nośności jedynie na odcinkach przebiegających przez centra miast, małe wioski lub przez miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Jednakże droga nr 77 na odcinku od Niska do Jarosławia nie przebiega przez takie miejsca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Skarżąca nie zarzuca nieprawidłowości przeprowadzenia samej kontroli pojazdu i ustaleń poczynionych w trakcie tej kontroli. Zasadniczym, bowiem zarzutem skargi jest brak znaku B-19 na odcinku drogi krajowej nr 77 wskazującego, że od miejscowości Nisko do Jarosławia droga ta posiada zmniejszoną nośność, z 10t do 8t. Nadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów dyrektywy nr 96/53/WE (art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2 i pkt 3.4.1 załącznika nr 1 do dyrektywy) stwierdzając, że według tych przepisów kontrolowany pojazd mógł mieć naciski pojedynczej osi napędowej do 11,5t. Jeżeli chodzi o drugi zarzut należy zauważyć, że powołany przepis pkt 2.2.2 załącznika nr 1 dyrektywy określa jedynie dopuszczalną masę całkowitą (dmc) pojazdu silnikowego dwuosiowego z naczepą trzyosiowa do 40t. W sprawie nie postawiono zarzutu skarżącej przekroczenia przez kontrolowany pojazd dmc wskazanej w tym przepisie. Natomiast przepis pkt 3.4.1 określa dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu do 11,5t. Na podstawie tych przepisów skarżąca wyprowadzała wniosek o obowiązku dostosowania przez wszystkie państwa członkowskie wszystkich dróg do nacisków osi do 11,5t, stwierdzając jednocześnie, że na kontrolowanym odcinku drogi nie wystąpiły przesłanki z art. 7 dyrektywy uzasadniające zmniejszenie nośności drogi do 8t, gdyż zgodnie z tym przepisem nie obejmuje on sytuacji, gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Przez użycie w tym przepisie dyrektywy określenia "takich jak" należy rozumieć przykładowe przebiegi dróg lub ich odcinków. Zgodnie, bowiem z art. 7 dyrektywy nie stanowi ona przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar (...) pojazdów na niektórych drogach. Rozporządzeniem z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012, poz. 1061), minister właściwy do spraw transportu ustalił, na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych na niektórych drogach (jak stanowi art. 7 dyrektywy) naciski osi mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Jak zatem wynika z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych minister ustalając na niektórych drogach lub/i ich odcinkach dopuszczalne naciski osi miał na względzie ochronę infrastruktury, a więc także i przebieg tych dróg wskazany w art. 7 dyrektywy. W Polsce co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wyjątkiem są natomiast drogi o zmniejszonej nośności określone właściwym rozporządzeniem. Nie można zatem uznać zarzutu podnoszonego co do tej kwestii w skardze za zasadny. Powracając do pierwszego zarzutu o braku znaku B-19 na odcinku drogi krajowej nr 77 wskazującego, że od miejscowości Nisko do Jarosławia droga ta posiada zmniejszoną nośność, z 10t do 8t, należy odnieść się do przepisu art. 2 pkt 1a ustawy odwołującego się do ustawy o drogach publicznych w zakresie zdefiniowania drogi, którą zgodnie z art. 1 wymienionej ustawy jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Takim przepisem ograniczającym korzystanie z pewnych dróg jest przepis art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazujący na możliwość ograniczenia przez ministra właściwego nośności na niektórych drogach. Na podstawie tego przepisu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wymienionym rozporządzeniem z dnia 6 września 2012 r. wprowadził na niektórych drogach ograniczenia ich nośności. Skarżąca odwołując się do tego rozporządzenia jednocześnie stwierdza, że miała wiedzę, iż droga krajowa nr 77 dopuszczała naciski osi do 10t zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenie na odcinku: Lipniki – Sandomierz – Stalowa Wola – Nisko – Radymno – Przemyśl. Jednakże rozporządzenie to zawiera także załącznik nr 3 stanowiący wykaz dróg o dopuszczalnych naciskach do 8t, w którym pod pozycją 34 wymienia się przebieg drogi nr 77: Nisko (droga 19) – Leżajsk – Tryńcza – Jarosław (droga 4), na którym to odcinku tej drogi została zmniejszona jej nośność z 10t do 8t. Jeżeli zatem przewoźnik zaplanował trasę przejazdu drogą 77, powinien zapoznać się nie tylko z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia ministra z dnia 6 września 2012 r. lecz także z jego załącznikiem nr 3 wskazującym na wyłączenie pewnego odcinka tej drogi z nośności 10t. Skarżąca nie twierdzi, że wjeżdżając na drogę nr 77 kierowała się jakimś znakiem drogowym wskazującym na jej nośność dziesięciotonową. Wręcz przeciwnie, wskazując na załadunek pojazdu stwierdzała, że tak go rozmieściła, by spełniał warunki przewozu drogą dziesięciotonową. W kilku miejscach skargi podkreślano, że kierowca uważał, iż jedzie cały czas drogą o dopuszczalnych naciskach do 10t, zgodnie z rozporządzeniem ministra z dnia 6 września 2012 r. Co już jednak podkreślano, zgodnie z załącznikiem nr 3 do tego rozporządzenia, gdyby przewoźnik się z nim zapoznał wiedziałby, że na pewnym odcinku tej drogi jej nośność została zmniejszona. Zaniedbanie skarżącej w tym zakresie nie może być poczytane, jako dochowanie należytej staranności i uznane za brak wpływu na stwierdzone naruszeni, stąd organ administracji miał podstawy do odmowy zastosowania art. 140aa ust. 4 ustawy. Jak nadmieniono ustalenia organu w zakresie przekroczenia przez pojazd dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi napędowej na drogę do 8t nie budzą wątpliwości i nie były przez skarżąca kwestionowane. Ustaleń tych dokonano w czasie kontroli na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów wagami posiadającym aktualne świadectwa legalizacji ponownej. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca nie podpisał go jedynie z tego powodu, że droga nie była oznakowana znakiem B-19. Należy zatem stwierdzić, że zgodnie z treścią tego protokołu został zapoznany z procedurą kontroli, dokumentami stanowiska ważenia i z dokumentami legalizacji wag oraz z wynikami kontroli. Organ administracji wyjaśnił, dlaczego kontrolowany przewóz został zaliczony do braku zezwolenia kat. IV i wyjaśnienia te odpowiadają przepisowi lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy. Nie znajdując zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.