VI SA/Wa 1106/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2005r. sprawy ze skargi A. S. na z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie kary pieniężnej w kwocie 8 000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w zakresie kary pieniężnej w kwocie 8 000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 2. w pozostałej części skargę oddala 3. stwierdza, że uchylone decyzje z punktu 1 nie podlegają wykonaniu W trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2003r., która została przeprowadzona w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...], został stwierdzony fakt wykonywania przez przedsiębiorcę Pana A. S. transportu drogowego osób bez licencji oraz bez zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób pojazdem marki M. o nr rejestracyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we [...] nałożył na Pana A. S. karę pieniężną w wysokości 14000 zł. W odwołaniu od niniejszej decyzji Pan A. S. stwierdził, iż w dniu [...] grudnia 2003r. "wyjechałem na linię nr "[...]" nie z chęci zysku, lecz z przymusu przeżycia". Strona zaznacza, iż w związku ze zbliżającym się terminem zapłaty składek ZUS i nadchodzących świąt zmuszony był do wyjazdu na linię. Skarżący ponadto informuje, iż jest w trakcie załatwiania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, a zapłata kary jest dla niego "nieosiągalna i niemożliwa do uiszczenia". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Powyższe uprawnienie udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli: 1. członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli: a/ zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu, b/ wydano w stosunku do tych osób prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, 2. przynajmniej jedna z osób zarządzających przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w przedsiębiorstwie transportem drogowym legitymuje się certyfikatem kompetencji zawodowych, 3. posiada sytuację finansową zapewniającą podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzoną dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstw a w wysokości: a/ 9.000 euro - na pierwszy pojazd samochodowy przeznaczony do transportu drogowego. b/ 5.000 euro - na każdy następny pojazd 4. przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku, 5. posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres 2 lat od dnia wejście w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zl. Konsekwencją tego rozwiązania jest przepis lp. 1.1.1 załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca wykonywał w dniu kontroli, tj. [...] grudnia 2003 r., transport drogowy osób bez wymaganej licencji przewozowej. Powyższe wynika z protokołu kontroli, a także strona w odwołaniu potwierdza ustalony stan faktyczny. W przedmiotowej sprawie ma zastosowania powołany powyżej art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, bowiem przedsiębiorca rozpoczął działalność w dniu [...] maja 1995r. (dowód - zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej), tj. przed wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym 1 stycznia 2002r. Zgodnie z tym artykułem przedsiębiorca dysponował 2-letnim okresem przejściowym do uzyskania licencji i z dniem 1 stycznia 2004r. powinien uzyskać licencję na wykonywanie działalności przewozowej. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ pierwszej instancji należycie dokonał oceny stanu faktycznego i subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych do tego aktu, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W dniu kontroli, tj. [...] grudnia 2003 r. ustalono także, iż kontrolowany przedsiębiorca Pan A. S. wykonuje przewóz osób na linii regularnej bez posiadania stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) wykonywane przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: 1. w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a/ wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b/ burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c/ burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b, d/ burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego. o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, e/ starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d, f/ marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na uniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g/ marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa, 2. w międzynarodowym transporcie drogowym - wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 18 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 4 ust. 7 w/w ustawy przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu, który jest: a/ wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, c/ w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d/ wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: 1. w transporcie drogowym osób: a/ przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie, b/ przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne - formularz jazdy. Stosownie do art. 92 ust. 1 wskazanej ustawy stwierdza, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego jest lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami), stanowiący, iż "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia" podlega karze pieniężnej w wysokości 6.000 (sześć tysięcy) złotych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał regularny transport osób. Jak ustalił inspektor transportu drogowego w momencie zatrzymania, za szybą kontrolowanego pojazdu była tablica określająca realizowaną linię komunikacyjną nr [...] wraz z taryfikatorem opłat za przejazd. Za uznaniem, iż przedsiębiorca wykonywał regularny transport osób przemawiają ustalenia w momencie kontroli, w tym przede wszystkim protokoły przesłuchania świadków, którzy zeznali, iż wsiedli do [...] z tablicą linii regularnej nr [...] oraz, iż uiścili opłatę za przejazd w wysokości 1,3 zł. Powyższe dowody świadczą o tym, iż kontrolowany przedsiębiorca realizował przewóz regularny zgodnie z treścią art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie argumenty podniesione w odwołaniu przez stronę, a dotyczące trudnej sytuacji materialnej strony nie mogą być uwzględnione, gdyż ustawa o transporcie drogowym nic przewiduje takich wyłączeń odpowiedzialności strony, a kara jest sztywno określona i wynika z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan A. S., zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił błąd merytoryczny, podniósł, że działalność gospodarczą podjął jeszcze przed wejściem w życie Ustawy o Transporcie Drogowym, a zgodnie z jej treścią miał ewentualnie czas na uzyskanie licencji do dnia 1 stycznia 2004r., gdy tymczasem kontrola ta miała miejsce [...] grudnia 2003r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między, że w toku postępowania ustalono, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy osób bez wymaganej licencji. Biorąc pod uwagę regulację art. 103 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca dysponował dwuletnim okresem przejściowym na uzyskanie licencji i z tej możliwości nie skorzystał. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 6.000 zł. Faktem bezspornym jest, że w trakcie kontroli wykonywany był przewóz regularny. Za szybą kontrolowanego pojazdu była tablica kierunkowa wraz z taryfą opłat. Z zeznań pasażerów wynika, że wsiedli oni do linii regularnej nr [...] i uiścili opłatę za przewóz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji przewozowej. Na skarżącego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 5, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Stosownie do art. 5 w/w ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania stosownej licencji, zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego ze względu na zasięg wykonywanych przewozów, również wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w między narodowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 87 ust. 1 podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku i odpowiednie zezwolenia. Natomiast art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. podlegają wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustaw lub przepisów ustaw wskazanych w pkt od 1 do 6 tego artykułu. Wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określił załącznik do ustawy o transporcie drogowym. I tak skarżący ukarany został karą w wysokości 8.000 zł, zgodnie z lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz karą w wysokości 6.000 zł, zgodnie z lp. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak już wyżej nadmieniono skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym "Przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić od organu udzielającego licencji z wnioskiem u udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób". Ustawa o transporcie drogowym weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r., tak więc do 31 grudnia 2003r. można było prowadzić działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób w oparciu o dotychczasowe uprawnienia. Jak wynika z akt administracyjnych – zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, skarżący od [...] kwietnia 1995r. prowadził działalność gospodarczą, której przedmiot określony został jako – transport drogowy – usługi transportowe w zakresie przewozu osób i ładunku. Tak więc do skarżącego ma zastosowanie cytowany powyżej art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczący okresu przejściowego, dostosowawczego na uzyskanie licencji, o której mowa w art. 5 wyżej cytowanej ustawy. Kontrola została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2003r., a więc w okresie przejściowym, w którym to skarżący nie musiał się legitymować stosowną licencją, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Organ co prawda w uzasadnieniu decyzji podnosił, że o przedmiotową licencję należało wystąpić nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu (2 lat), czego skarżący nie uczynił, to jednak kara została nałożona za brak licencji, której skarżący w chwili kontroli nie musiał, zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, posiadać. Przepis nie karze natomiast za niewystąpienie o licencję w terminie 6 miesięcy przed upływem okresu dwóch lat. Zdaniem składu orzekającego, należy w tym miejscu podkreślić, że przepisy o charakterze administracyjno-karnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym, przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej, bez stosowania wykładni rozszerzającej bez stosowania analogii lub domniemań. Reasumując należy stwierdzić, że kara pieniężna za brak licencji nie mogła być w tym wypadku zastosowana, ponieważ nakładający powyższą karę organ naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, a więc na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. O wykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o karę za brak zezwolenia w wysokości 6.000 zł to została ona w ocenie sądu nałożona w sposób prawidłowy. Organ w sposób prawidłowy ocenił i zebrał w tym zakresie materiał dowodowy, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że wykonywany był regularny transport osób. W momencie zatrzymania za szybą kontrolowanego pojazdu była tablica określająca linię komunikacją nr [...] wraz z taryfikatorem opłat za przejazd. Za faktem wykonywania regularnego transportu osób przemawiają również zeznania świadków, którzy potwierdzili, że wsiedli do [...] z tablicą linii regularnej nr [...] oraz, że uiścili opłatę za przejazd w wysokości 1,3 zł. Powyższe ustalenia wyczerpują, zdaniem składu orzekającego, dyspozycję art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym – mówiącej o przewozie regularnym osób i ich bagażu. Nakładając karę za brak zezwolenia organ administracji zastosował prawidłowe przepisy, tak więc decyzja w tej części zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, co też Sąd uczynił oddalając skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.