VI SA/Wa 1108/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia możliwości udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., A. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża "[...]" - piasku ze żwirem i głazami narzutowymi - na działkach gruntu nr ew. [...], znajdującego się w rejonie miejscowości D., Gmina S., powiat [...], województwo mazowieckie. Wraz z wnioskiem złożono wymagane załączniki. Pismem z dnia [...] maja 2009 r., Starosta [...] działając zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r., Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), wystąpił do Wójta Gminy S. o uzgodnienie -na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – możliwości udzielenia, we wnioskowanym zakresie, koncesji na działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin ze złoża "[...]", dla wnioskującej spółki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., Wójt Gminy S. postanowił negatywnie uzgodnić możliwość udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny z wnioskowanego złoża. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowy teren, na którym planowana była eksploatacja kruszywa, znajduje się w strefie "B-1" o dominującej funkcji rolniczej oraz w strefie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Teren ten objęty został Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., w treści którego wiodącym celem rozwoju gminy jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego, poprzez racjonalne wykorzystanie surowców mineralnych z uwzględnieniem zasad gospodarowania na obszarach chronionego krajobrazu, z jednoczesną rekultywacją terenów poeksploatacyjnych. Organ podkreślił, iż w zapisach Studium nie przewidziano możliwości eksploatacji kruszywa na obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej "B-1". Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., spółka A. wniosła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy S. negatywnie opiniującego jej wniosek. W uzasadnieniu spółka podniosła, iż organ rozstrzygając na niekorzyść strony dopuścił się niekonsekwencji, narażając ją na straty materialne. Na potwierdzenie swego stanowiska strona przywołała treść postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym to Wójt zaopiniował pozytywnie możliwość wydania koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin pospolitych - kruszywa naturalnego w przedmiotowej lokalizacji. Dodatkowo strona powołała się na dokumentację, w której Wójt odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przewidywanego przedsięwzięcia oraz określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Strona podkreśliła, iż brak konsekwencji działania organu tym bardziej wydawał się niezrozumiały, iż cała procedura dotycząca uzyskania koncesji przebiegała pomyślnie dla strony. Strona wyjaśniła ponadto, iż przewidziane wydobycie będzie prowadzone bez użycia materiałów wybuchowych z zachowaniem rocznych limitów wydobycia, przewidzianych w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy S. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż pozytywne uzgodnienie może nastąpić jedynie wówczas, gdy zamierzona działalność jest zgodna z założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem organu, z uwagi na usytuowanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" w strefie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, udzielenie koncesji stałoby w sprzeczności także z przepisami rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego Nr 24 z dnia 15 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. Mazow. Nr 91, poz. 2456), zmienionego rozporządzeniem Nr 12 z dnia 3 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Woj. Mazow. Nr 67, poz. 1527) Organ podkreślił, że w dniu wejścia w życie rozporządzenia Nr 12 Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2007 r., dokumentacja geologiczna tego złoża nie była zatwierdzona. W wyniku skargi złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę w całości, uchyliło własne postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło postanowienie Wójta Gminy S. z [...] maja 2009 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w analizowanym postępowaniu doszło do naruszenia procedury wynikającej z przepisów prawa materialnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał na przepis art. 105a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, iż organ opiniodawczy ma 14 dni na uzgodnienie od dnia doręczenia konkretnego projektu rozstrzygnięcia w przedmiocie koncesji. Kolegium podkreśliło, iż wniosek Starosty [...] o uzgodnienie w trybie art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie spełniał wymogów ustawy, z uwagi na brak załączenia projektu decyzji koncesyjnej. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Starosty [...], uzupełnionego projektem decyzji udzielającej spółce A. koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej, Wójt Gminy S. [...] stycznia 2010 r., postanowił negatywnie uzgodnić możliwość udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko prezentowane w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia [...] lutego 2010 r., strona wniosła zażalenie, zarzucając organowi błędną i dowolną interpretację przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydania uzgodnienia pozytywnego, jednocześnie wnosząc o wyłączenie organu I instancji, z uwagi na brak bezstronności oraz naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu spółka ponownie podniosła, iż w toku postępowania wszelkie działania organu I instancji - jego decyzje i postanowienia - jednoznacznie wskazywały, iż postępowanie w sprawie udzielenia koncesji zostanie zakończone pozytywnie dla strony. Podkreśliła, iż w uzasadnieniach swych wcześniejszych rozstrzygnięć Wójt powoływał się na zapisy Studium Uwarunkowań oraz cytowane rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego, jednak nigdy nie miał uwag i wątpliwości co do planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem strony organ dopuścił się naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli, jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odnośnie wniosku o wyłączenie organu I instancji, strona wyjaśniła, iż niedopuszczalne jest aby najpierw zajmować stanowisko pozytywne, a potem bez wyraźnego uzasadnienia i powodu - negatywne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż tylko w przypadku spełnienia dwóch przesłanek możliwe byłoby pozytywne uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopaliny. Wskazał bowiem, iż cytowane rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego określa warunki wydobycia kopalin do celów gospodarczych, według których działalność taka ma być prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych oraz zgodnie z ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonych w dniu wejścia w życie rozporządzenia, dokumentacji geologicznych. Spółka pierwszy w wymogów spełniała, jednak drugiego już nie, z uwagi na fakt, iż dokumentacja geologiczna złoża "[...]", nie była zatwierdzona na dzień wejścia w życie powoływanego rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ wyjaśnił, iż nie tylko przesłanki formalnoprawne zadecydowały o negatywnym uzgodnieniu udzielenia koncesji, ale głównie brak zatwierdzenia dokumentacji geologicznej do dnia 20 kwietnia 2007 r. czyli daty wejścia w życie rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2007 r. Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu strona podtrzymała argumentację prezentowaną w odwołaniu odwołując się do wcześniejszych działań organu administracji wskazujących na pozytywne załatwienie sprawy. Wskazując na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. stwierdzono, że nie wprowadza ono zakazu eksploatacji kruszywa. Nadto podnoszono, że dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na naruszenie rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy organy administracji wcześniej tego uchybienia nie dostrzegały, a więc w tym zakresie nie można przypisać spółce jakiekolwiek winy. Działania organów administracji doprowadziły do tego, że akceptacja dokumentacji nastąpiła dopiero 20 stycznia 2009 r., co należy traktować w kategoriach błędu naruszającego art. 8 k.p.a., nie mogącego prowadzić do negatywnych skutków dla spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – dalej jako p.g.g. Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta (art. 16 ust. 2a p.g.g.). Jednakże udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 16 ust. 5 p.g.g.). Wójt Gminy S. postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. negatywnie uzgodnił możliwość udzielenia koncesji dla spółki A. stwierdzając, że teren, na którym spółka planowała wydobycie, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2000 r. znajduje się w strefie funkcjonalno – przestrzennej "B-1" o dominującej funkcji rolniczej oraz w strefie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W treści opisowej tego Studium przewiduje się ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego przez racjonalne wykorzystanie surowców z uwzględnieniem zasad gospodarowania na obszarach chronionego krajobrazu, a w głównych kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla tej strefy "B-1" brak jest zapisów dotyczących możliwości eksploatacji kruszywa. Zgodnie z warunkami udzielenia koncesji (decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r.) spółka zobowiązana była do opracowania dokumentacji geologicznej, która to dokumentacja została przyjęta przez starostę zawiadomieniem z 20 stycznia 2009 r. bez zastrzeżeń. Wymóg opracowania dokumentacji geologicznej dla eksploatacji złoża w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu nakładało również rozporządzenie nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zmienione rozporządzeniem nr 12 Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które weszło w życie z dniem 5 kwietnia 2007 r. Zgodnie z § 1 rozporządzenia zmieniającego w rozporządzeniu nr 24 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu § 3 ust. 3 otrzymał brzmienie: "3. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, nie dotyczy wydobywania piasku i żwiru na powierzchni nie przekraczającej 2ha przy przewidywanym rocznym wydobyciu nie przekraczającym 20.000m3, jeżeli działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - zgodnie z ustawą z dnia z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947) oraz zgodnie z ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonych w dniu wejścia w życie rozporządzenia dokumentacji geologicznych". Rozporządzenie zmieniające dawało możliwości eksploatacji złoża wnioskowanego przez spółkę, jednakże pod warunkiem, że dokumentacja geologiczna złoża była przyjęta w dniu wejścia w życie rozporządzenia wojewody nr 12 z 3 kwietnia 2007 r., tj. w dniu 5 kwietnia 2007 r. Spółka nie spełniła również tego warunku, gdyż jej dokumentacja geologiczna została przyjęta zawiadomieniem Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc po wejściu w życie wymienionego rozporządzenia. W tych warunkach Wójt Gminy S. postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. negatywnie uzgodnił możliwości udzielenia koncesji ze względu na wskazania wynikające ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., a jednocześnie spółka nie spełniła warunku przyjęcia dokumentacji geologicznej w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr 12 Wojewody Mazowieckiego. Nie znajdując w związku z tym podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.