VI SA/Wa 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. zo.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazów ustawowych - oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Komendant [...] Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę A. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000,- złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2007 r., ok. godz. 08:00, w W., na ul. B. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez Pana M. L.. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej spółki posiadał umieszczony na drzwiach napis E. i nr telefonu [...], a ponadto, że wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał w/w napis i nr telefonu. Jednocześnie w trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd, nie będący taksówką osobową – wyposażony był w taksometr fiskalny "[...]" o nr [...]. W toku kontroli kierujący samochodem przedstawił funkcjonariuszom Policji zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań, umowę zlecenia, a także wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawioną na skarżącą spółkę. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Kierowca kontrolowanego pojazdu nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołu, podpisując się pod jego treścią (vide: Protokół kontroli z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]– w aktach administracyjnych sprawy; k. 2). Pismem z dnia 9 sierpnia 2007 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez Komendanta Rejonowego Policji W. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ wezwał stronę do przesłania w terminie 7 dni stosownych dokumentów, w tym m.in. kopii wypisu z licencji. Jednocześnie organ pouczył skarżącą spółkę o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. prawach strony, w tym prawie do składania wyjaśnień i przeglądania akt sprawy. Ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2007 r. poinformowała Komendanta Rejonowego Policji W., iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto strona odniosła się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oznaczeń zamieszczonych na pojeździe oraz umieszczonej na dachu lampy. Skarżąca stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona stwierdziła, iż interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż przepisy art. 18 ust. 5 cyt. ustawy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W ocenie strony przepisy te budzą również zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim. W dniu 24 sierpnia 2007 r. organ I instancji dokonał przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu – M. L.. W toku przesłuchania kierowca zeznał, iż do około 11 lipca 2007 r. był zatrudniony w skarżącej spółce A. sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia. Ponadto dodał, iż nie prowadził on żadnej własnej działalności, lecz wykonywał przewóz osób na rzecz skarżącej spółki, korzystając z jej samochodu. Świadek wskazał ponadto, iż zgodnie z umową rozliczał się ze skarżącą spółką raz w tygodniu, a także dodał, że na wydrukach z kasy fiskalnej widniały dane firmy A.. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji W. wydał decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...], na podstawie której – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000,- zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń (kara 5.000,- zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę skontrolowanym pojazdem wyczerpał znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W piśmie z dnia 20 września 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Komendanta [...]Policji. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, strona skarżąca zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W. naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Skarżąca spółka ponownie wskazała w uzasadnieniu odwołania, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Strona wskazała, iż z przedstawionych przez nią dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód, iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Według skarżącej spółki organ nieprawidłowo ustalił, iż to skarżąca wykonywała transport, albowiem była jedynie podmiotem użyczającym pojazd osobie współpracującej na podstawie umowy nienazwanej, co zgodne jest z przepisem art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Taki rodzaj współpracy uzasadniał obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem. Ponadto strona, odnosząc się do zarzutu naruszenia polegającego na umieszczeniu na pojeździe oznaczeń - stwierdziła, iż oznaczenia te nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy jest w oczywisty sposób inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, zaś wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Skarżąca spółka – dokonując wykładni systemowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant [...] Policji - powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego, w tym m.in. na art. 18 ust. 5 lit. a) i c) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej spółki - decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca, wykonując transport drogowy osób - dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) cyt. ustawy, gdyż z akt wynika jednoznacznie, że podczas kontroli należący do strony pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Ponadto Komendant [...] Policji stwierdził, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych, który określony został w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji – w ocenie organu odwoławczego - zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- zł, zgodnie z Lp. 2.9.1 oraz Lp. 2.9.3 Załącznika do w/w ustawy. W dniu 21 listopada 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Komendanta [...] Policji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca spółka zarzuciła organom Policji: 1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnie i zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca spółka z ostrożności wniosła o rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, złożonego przez O. w dniu 17 września 2007 do Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarcza w zakresie przewozu drogowego osób. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 cyt. ustawy mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań zgoła absurdalnych, bo sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem strony skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b ustawy), stanowiłoby bowiem naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny – zdaniem strony - należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, zdaniem skarżącej, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Skarżąca spółka stwierdziła, iż omawiany zakaz z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalność podstawową. Według skarżącej przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nasuwa także wątpliwości innego rodzaju, a mianowicie dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c. Zakazy te, odczytane literalnie, są bowiem równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Według strony takiego ważnego interesu publicznego nie sposób tutaj przekonująco wskazać (poza odwoływaniem się do bardziej ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów). Skarżąca wskazała ponadto, że przedmiotowe zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Skarżąca uznała także, iż niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe - zdaniem strony - jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Według skarżącej art. 18 ust. 5 lit a) jest także niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Z drugiej zaś jest to zakaz zbyt daleko idący, gdyż odczytany literalnie i wprost uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej nonsens tego zakazu można także wykazać ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu", co a contrario wskazywałoby na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu (niebędącej dachem), np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe skarżąca uznała, że wspomniane zakazy mogą także zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. W ocenie skarżącej spółki zakazy z art. 18 ust. 5 w/w ustawy budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter – zdaniem skarżącej - mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Skarżąca spółka stwierdziła, iż organ stosujący prawo nie ma wprawdzie obowiązku oceniać zgodności przepisów z Konstytucją, ponieważ kompetencje w tym zakresie posiada jedynie Trybunał Konstytucyjny, niemniej organ ten, jak każdy podmiot stosujący prawo i dokonujący jego wykładni powinien stosownie do zasady sumum iustum lex iniuria tak interpretować przepisy, by w sposób najbardziej pełny i precyzyjny stosowanie prawa odzwierciedlało intencję ustawodawcy zakodowaną w treści normy prawnej. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. kierował się ochroną działających na rynku licencjonowanych przewoźników przed nieuczciwa konkurencją podmiotów działających bez licencji i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny. Natomiast gdyby, jak błędnie sądzi organ, intencją ustawodawcy było zakazanie wykonującym przewozy osób przedsiębiorcom na podstawie wydanej na kilkanaście lat licencji prowadzenia takiej działalności gospodarczej, to dokonując nowelizacji wprost zakazałby takiej działalności poprzez likwidację instytucji licencjonowanego przewoźnika. Według strony uporczywe stosowanie przez organy przepisów ustawy w stosunku do podmiotów legalnie wykonujących działalność gospodarczą jest nadużyciem. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, iż w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału strony, co dyskwalifikuje tę decyzję jako wydaną zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż ustawa o transporcie drogowy w przepisie art. 5 ust. 3 pkt. 4 przewiduje, że przedsiębiorca posiadający licencje na krajowy przewóz osób może powierzyć wykonywanie przewozu osobom trzecim wykonującym przewozy we własnym imieniu ale na rzecz licencjobiorcy. W przedmiotowej sprawie strona zawarła stosowną umowę cywilno – prawną, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz skarżącej. Zdaniem strony skoro ustawodawca dopuszcza możliwość wykonywania przewozu przez podmiot współpracujący z posiadaczem licencji, który wykonuje przewozy na podstawie wypisu z licencji posiadacza, to nie może jednocześnie zakazywać montażu w pojeździe urządzeń niezbędnych do dokonania wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami. Ponadto – według skarżącej – organy obu instancji błędnie przyjęły, że na pojeździe samochodowym umieszczono nazwę przedsiębiorcy i telefon, albowiem w przypadku kontrolowanego pojazdu widniejąca na samochodzie nazwa nie była nazwą skarżącego przedsiębiorcy, gdyż jest to nazwa własna radia taxi, które jest częścią przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność nazwy i telefonu do siedziby przedsiębiorcy, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Według skarżącej zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, iż przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mają na celu eliminację przewoźników, którzy posługują się oznaczeniami właściwymi dla podmiotów trudniących się profesjonalnym przewozem osób taksówką. Komendant [...] Policji, powołując się na różnice w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe - stwierdził ponadto, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem organu Policji swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji nie narusza prawa. Przedmiotowa decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu 11 czerwca 2007 r. strona skarżącą wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Na wstępie, ustosunkowując się do sugestii skarżącej spółki dotyczącej rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie - zaznaczyć należy, iż postanowieniem z dnia 21 lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi O. z dnia 17 września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od w/w rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt Tw 32/07, nie uwzględnił zażalenia w/w organizacji. W tej sytuacji Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, iż w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące- po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny ( art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 w/w ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b cyt. ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Według Sądu używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji przyjąć należy – zdaniem Sądu – iż Komendant [...] Policji, powołując się na istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń – prawidłowo stwierdził, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu organy Policji obu instancji słusznie przyjęły w konsekwencji, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Trudno zatem przyjąć za zasadną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym, naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki. Nie sposób zgodzić się również ze stroną skarżącą, jakoby organ nie uwzględnił, iż spółka, działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowy, posiadając licencję na krajowy przewóz osób, powierzyła wykonywanie przewozu osobie trzeciej wykonującej przewozy we własnym imieniu ale na rzecz licencjobiorcy. Według Sądu z akt sprawy wynika, iż strona zawarła stosowną cywilnoprawną umowę zlecenia z kierowcą, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy na rzecz skarżącej, ale nie własnym imieniu. Zauważyć należy, iż w dniu 24 sierpnia 2007 r. organ I instancji dokonał przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu – M. L., który zeznał w toku tej czynności procesowej, iż do lipca 2007 r. był zatrudniony w skarżącej spółce A. sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia, lecz nie prowadził żadnej własnej działalności, a jedynie wykonywał przewóz osób na rzecz skarżącej spółki, korzystając z jej samochodu. Świadek wskazał ponadto, iż zgodnie z umową rozliczał się ze skarżącą spółką raz w tygodniu, a także dodał, że na wydrukach z kasy fiskalnej widniały dane firmy A. sp. z o. o. Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca, a nie osoba trzecia, wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji W. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2007 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała, nie kwestionując jednocześnie by organ przeprowadzał jakieś istotne dla rozstrzygnięcia czynności procesowe poza jej wiedzą. W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] czerwca 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10.000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.