VI SA/Wa 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej oddala skargę Marszałek Województwa [...] (dalej też jako "Marszałek" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...], na podstawie art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3, ust. 4 i 5 w związku z art. 141 ust. 1, art. 142 ust. 1 i art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej jako "p.g.g.") oraz ust. 4 pkt 33 załącznika do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2017 r. w sprawie stawek opłat na rok 2018 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M. P., poz. 868), ustalił dla W. W. (dalej też jako "Skarżący") opłatę dodatkową za wydobycie w 2017 r. kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", poza granicami obszaru górniczego, w wysokości 177 213 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 4 maja 2018 r. wpłynął wniosek skarżącego o zatwierdzenie Dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża piasku "[...]", który to dodatek został zatwierdzony decyzją Marszałka z dnia [...] maja 2018 roku. Organ zaznaczył, że z treści opracowania wynika, iż w 2017 r. skarżący wydobył 59 071 ton piasku z działki nr [...] obr. [...]. M., tj. poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w koncesji udzielonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Marszałek podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wydobywanie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Tymczasem zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podlega opłacie dodatkowej. Wysokość należnej opłaty dodatkowej, stosownie do przepisu art. 139 ust. 3 pkt. 3 p.g.g., organ pierwszej instancji ustalił, jako iloczyn pięciokrotności stawki opłaty eksploatacyjnej (0,60 zł/t) określonej w ust. 4 pkt 33 załącznika do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2017 r. w sprawie stawek opłat na rok 2018 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz ilości kopaliny wydobytej w ten sposób w roku 2017. Wysokość opłaty, zaokrąglonej do pełnych złotych, stosownie do art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r, poz. 800 z późn. zm.), wyniosła 177 213 złotych. Skarżący w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 roku wskazał, że zrobił możliwie wszystko, aby prowadzić legalną eksploatację. Przygotował wszelką dokumentację niezbędną do wniosku o koncesję na wydobywanie kopaliny w granicach działki o nr ewidencyjnym [...], co trwało 2 lata. Za wydobytą kopalinę uiścił opłatę eksploatacyjną w podstawowym wymiarze. Zdaniem skarżącego, zrobił on wszystko, aby legalnie eksploatować złoże i nie jest jego winą, że wszelkie dotychczasowe czynności związane z uzyskaniem niezbędnych do koncesji dokumentów trwały tak długo. Ponadto skarżący podkreślił, że naruszenie warunków dotychczasowej koncesji było spowodowane brakiem środków na dodokumentowanie złoża w granicach działki nr [...], na opracowania niezbędne do uzyskania decyzji środowiskowej, pomiary geodezyjne i inne wydatki związane z rozszerzeniem koncesji. Podkreślił, że nie planował eksploatacji niezgodnej z koncesją dążąc do jej uzyskania. Jednocześnie poinformował, że wydobywanie kopaliny było jego jedynym źródłem dochodu oraz, że ma zakaz ponownego uzyskania koncesji na wydobywanie w najbliższych latach. Powoduje to, że nie ma praktycznie żadnych środków na swoje utrzymanie, a tym bardziej na zapłacenie tak olbrzymiej na jego warunki kary. Minister Środowiska (dalej też jako "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej także jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że skarżący, zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również przed organem odwoławczym nie kwestionował faktu przekroczenia w 2017 roku granic obszaru górniczego, jak również ilości wydobytej w ten sposób kopaliny. Z kolei w celu ustalenia ilości wydobytego kruszywa naturalnego na przedmiotowej nieruchomości w toku postępowania przeprowadzono dowód z dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża piasku określającej ubytek kopaliny, kruszywa naturalnego w granicach działki o nr ewidencyjnym [...], poza granicami obszaru górniczego, wykonanego przez geologa panią W. M.-T. (z uprawnieniami Ministerstwa Środowiska nr [...]). Zgodnie z treścią dodatku, stwierdzono ubytek kopaliny wynoszący 59 071 ton. Minister wskazał, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji określonej w art. 139 ust. 1 p.g.g., zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ich ustalania. Zdaniem organu odwoławczego skarżący, jako doświadczony przedsiębiorca, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Minister zwrócił uwagę, że działalność wydobywcza winna być prowadzona w taki sposób, aby okoliczne tereny nieobjęte obszarem górniczym nie były eksploatowane przed uzyskaniem koncesji. W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podkreślił, że nie zamierzał z premedytacją eksploatować kruszywa bez dokumentacji i bez koncesji. Początkowo w 2016 r, został wprowadzony w błąd przez organy administracji geologicznej. Pomimo, że działka nr [...] położona jest w obszarze chronionego krajobrazu, w granicach którego przedmiotem eksploatacji nie może być złoże o powierzchni przekraczającej 2 ha i wydobyciu większym niż 20 tysięcy m3, nie wskazały one skarżącemu, aby złożył dokumentację geologiczną zawierającą ustalenie zasobów tylko w granicach działki nr [...], tylko nakazały sporządzenie dodatku nr 2 do dokumentacji, zgodnie z wymogami odnoszącymi się do sytuacji, gdzie powierzchnia złoża przekracza 2 hektary a wydobycie 20 tysięcy m3. Dopiero kolejny zatrudniony przez skarżącego geolog, opracował właściwą dokumentację, na podstawie której można było uzyskać koncesję na wydobywanie kopaliny. Ponadto skarżący zaznaczył, że do pracy w kopalni zatrudniał w roku 2017 pracownika, ponieważ sam nie był w stanie pracować z powodu choroby. Pracownik ten nie był świadomy, że w granicach działki nr [...] skarżący nie ma jeszcze koncesji i wydobył kruszywo, następnie wykazane przez geologa sporządzającego dodatek nr 3 do dokumentacji. Skarżący wyjaśnił, że nie mógł zasypać powstałego w granicach działki nr [...], wyrobiska, ponieważ nie dysponował masami ziemnymi z nadkładu a nie mógł pozyskać obcych mas ziemnych z wykopów z powodu braku odpowiedniego zezwolenia. Skarżący podkreślił, że nie działał z premedytacją i nie zamierzał unikać dokonywania opłat eksploatacyjnych za wydobyte kruszywo. Uiścił bowiem całą należność za wydobytą kopalinę według stawki podstawowej, usilnie dążąc zarazem do skompletowania niezbędnej dokumentacji w celu uzyskania koncesji na działkę nr [...]. Niestety skompletowanie niezbędnych dokumentów do uzyskania koncesji dla działki o powierzchni niespełna 2 hektarów trwało dwa lata. Skarżący podniósł, że tak olbrzymia kara nie tylko pozbawi go całkowicie bieżących środków do życia, ale nawet całego dorobku życiowego, tym bardziej, że jest osobą schorowaną. W przedmiotowym złożu zalegało i nadal zalega kruszywo drobne, czyli piasek. Ten rodzaj kopaliny nie generuje zbytnich zysków. Co więcej, w wielu kopalniach, gdzie występuje kruszywo grube, czyli żwir, taki piasek jest odsiewany i lokowany w wyrobisku poeksploatacyjnym jako odpad. Tymczasem w działalności skarżącego stanowi kopalinę główną. Skarżący podkreślając, że czuje się bardzo poszkodowany zaskarżoną decyzją, wniósł o anulowanie nałożonej opłaty. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a w działaniu zarówno Ministra Środowiska, jak i Marszałka Województwa [...], Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09), co pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy w przedmiotowej sprawie przepisu art. 139 ust. 1 p.g.g. W myśl tego przepisu działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego przepisu stwierdzić należy, że bezsporność naruszenia warunku koncesji na wydobycie kopalin nie jest wystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 4714/16, ustawodawca określił, że opłacie dodatkowej podlega działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, nie zaś jakimkolwiek naruszeniem warunków określonych w koncesji. Zatem o zasadności stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji decydują okoliczności konkretnej sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący wydobywał kruszywo poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w udzielonej mu koncesji. Samo złoże piasków [...] położne jest w województwie [...], pow. [...], na gruntach wsi M. na działkach ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Przy czym, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (zmienioną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.), koncesją na wydobywanie kopaliny objęte było jedynie złoże w granicach działki nr [...]. Natomiast, wskutek wyeksploatowania zasobów w ramach działki nr [...], skarżący wystąpił do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zatwierdzenie dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża piasku "[...]". Przedmiotowy dodatek z jednej strony miał na celu rozliczenie zasobów już wyeksploatowanych w obrębie działki o nr ewidencyjnym [...] w roku 2017 a z drugiej uzyskanie koncesji Starosty [...] na wydobywanie kopaliny z działki o nr ewidencyjnym [...]. I to właśnie w punkcie 3 wspomnianego dodatku, obejmującym rozliczenie zasobów złoża, sporządzająca go geolog mgr inż. W.M., wskazała, że w roku 2017, spowodowany przez skarżącego ubytek w granicach działki nr [...], a więc na obszarze, który nie był objęty udzieloną skarżącemu koncesją, wyniósł 59 071 ton piasku. W ocenie Sądu, opracowanie sporządzone przez uprawnionego geologa stanowi wystarczający materiał dowodowy w sprawie, w zakresie wyznaczenia skali wydobytego przez skarżącego piasku poza granicami udzielonej mu koncesji. Skarżący nie negował przy tym, że to on dokonał wydobycia piasku w graniach działki nr [...], wskazując jako przyczyny zaistniałej sytuacji, z jednej strony przeciągające się procedury uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa w granicach działki nr [...] a z drugiej nieświadomość pracownika wydobywającego kruszywo, odnośnie obszaru przyznanej skarżącemu koncesji. Tym samym, w tak ustalonym stanie faktycznym, zarówno samo wydobycie urobku poza granicami obszaru górniczego, jak i jego ilość, są bezsporne. Pozostaje natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy ta bezsporność naruszenia warunków koncesji na wydobycie piasku pozwalała organom na zakwalifikowanie jej, jako rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji w rozumieniu art. 139 ust. 1 p.g.g. I tu Sąd podziela ocenę organów, że przekroczenie granic obszaru górniczego, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy musi być traktowane, jako rażące naruszenie warunków go koncesji. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga uzyskania koncesji. Koncesja, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 22 ustawy, powinna wyznaczać granice obszaru i terenu górniczego oraz określać zasoby złoża kopaliny możliwe do wydobycia, a także minimalny stopień ich wykorzystania - art. 25 ust. 1 ustawy. Złożem kopaliny w rozumieniu art. 6 pkt 1 pkt 19 ustawy, jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Natomiast obszarem górniczym, według art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy, jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny. Planowane położenie obszaru górniczego i terenu górniczego, przedstawione zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych, z zaznaczeniem granic podziału terytorialnego kraju i projekt zagospodarowania złoża powinien zostać dołączony do wniosku o udzielenie koncesji (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy) i może podlegać zmianom np. w przypadku istotnych zmian warunków technicznych - art. 107 ust. 1 ustawy. Z przywołanych uregulowań jednoznacznie wynika, że wydobywanie kopalin może nastąpić tylko ze złoża i tylko w obrębie obszaru górniczego. Ponadto ustawodawca nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin szereg obowiązków, w tym obowiązek posiadania dokumentacji, która winna być uzupełniana w miarę postępu robót górniczych (art. 116 i 117 ustawy). W konsekwencji, odnosząc się do stanowiska organów, iż naruszenie przez skarżącego warunków koncesji miało charakter rażący, należy podkreślić, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki jest zasadny, gdyż wynika z treści przepisów regulujących działalność koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Ponadto pogląd taki prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (p. wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11, z 13 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2940/14 i z 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2230/14). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, wydobycie przez skarżącego piasku ze złoża nr [...], a więc już poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażąco niezgodny z jej warunkami, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje uprawnienie. Działania takiego nie usprawiedliwiało bynajmniej oczekiwanie na uzyskanie koncesji w obszarze działki nr [...], bowiem dopiero po zatwierdzeniu przez właściwy organ dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej, skarżący zyskiwał uprawnienie do eksploatacji złoża na zmienionych warunkach. Również za okoliczność niezależną od skarżącego nie można uznać ewentualnego działania pracownika, nieświadomego prawidłowych granic obszaru górniczego, skoro to skarżący, jako przedsiębiorca, organizuje pracę zatrudnionych przez siebie osób. Reasumując, w ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i dał podstawy do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co obligowało organy do ustalenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 ust. 1 p.g.g., według zasad określonych w art. 139 ust. 3 p.g.g. Zatem, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.