VI SA/Wa 1110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji oddala skargę Decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 268a K.p.a. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. (strony, skarżącego) od decyzji Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2008 r., zawieszającej prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, iż przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o czyn z art. 297 § 1 k.k., zakończone wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego dla W. III Wydziału Karnego. Na tej podstawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, pouczając stronę o przysługujących jej prawach w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Komendant Policji zawiesił stronie uprawnienia wynikające z licencji. Od tej decyzji strona w terminie ustawowym odwołała się do Komendanta Głównego Policji, zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę zarówno prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, jak i prawa procesowego, tj. art. 8 oraz art. 12 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że dyspozycja art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, iż komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis ten ma charakter fakultatywny, a zatem rozstrzygając na jego podstawie, organ administracji publicznej winien kierować się także zasadą celowości i słuszności rozstrzygnięcia wyrażoną w art. 7 K.p.a., nakazującym uwzględnianie interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego. Przepis ten ogranicza swobodę organu administracyjnego w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza w tych przypadkach, kiedy przepisy prawa materialnego pozostawiają temu organowi wybór w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż strona stoi pod zarzutem popełnienia przestępstwa polegającego na posłużeniu się fałszywymi dokumentami w staraniach o zamówienie publiczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia, a fakt ten wyczerpuje przesłankę art. 32 ust 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Wolą ustawodawcy natomiast jest, aby w przypadku postawienia pracownika ochrony w stan oskarżenia o popełnienie przestępstwa, właściwy organ Policji mógł odsunąć taką osobę od wykonywania przez nią zadań służbowych poprzez zawieszenie jej praw wynikających z licencji. Organy Policji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia winne były zatem w tym konkretnym przypadku wykazać, iż za skorzystaniem z fakultatywnie określonej dyspozycji tego przepisu przemawia interes publiczny. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, na stronie ciąży zarzut, iż jako Prezes Zarządu firmy S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył podrobione dokumenty w postaci referencji udzielonych tej firmie, mających istotne znaczenie dla uzyskania zamówienia publicznego na ochronę obiektów [...] (oskarżenie o popełnienie czynu z art. 297 § 1 k.k.). Licencja pracownika ochrony uprawnia osobę ją posiadającą do wykonywania zadań określonych przepisami ustawy z możliwością zastosowania środków szczególnych, tj. przymusu bezpośredniego i broni palnej. W sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że osoba posiadająca licencję pracownika ochrony przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia narusza istniejący porządek prawny, organ Policji zasadnie skorzystał z przysługującego mu na mocy art. 32 ust. 2 ustawy prawa i na jego podstawie zawiesił stronie prawa wynikające z uzyskanej przez niego licencji pracownika ochrony do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania karnego. W przypadku strony organ odwoławczy nie znalazł okoliczności uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji Komendanta Policji. Jak już wspomniano wyżej, strona jest oskarżona o popełnienie czynu z art. 297 § 1 k.k. bezpośrednio związanego z wykonywaną działalnością gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy nie ustala - dla jego zastosowania -wymogu skazania strony za przestępstwo. Organ administracji nie bada również przesłanki winy lub niewinności strony przed rozstrzygnięciem sprawy. Swoją decyzję wydaje na podstawie ustalonego stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w normie prawa materialnego (w tym postępowaniu jest to art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia), uwzględniając przy tym także zasadę celowości i słuszności rozstrzygnięcia wyrażoną w art. 7 K.p.a., nakazującym wyważenie interesu indywidualnego (słusznego interesu strony) i interesu społecznego. W myśl art. 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany także dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w takiej samej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, iż zebrany materiał dowodowy przemawia za zastosowaniem w tej konkretnej sprawie instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji. Strona nie przedstawiła w toku postępowania przed merytorycznym zakończeniem sprawy żadnych faktów wskazujących na jej interes indywidualny, a tym samym przemawiających za nieograniczeniem jej praw wynikających z licencji pracownika ochrony. Nie wskazała ich także w odwołaniu od decyzji. Za dokonanym rozstrzygnięciem przemawia natomiast interes społeczny. Jak już wskazano wyżej, licencja pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia uprawnia osobę ją posiadającą nie tylko do kierowania zespołami pracowników ochrony oraz do wykonywania zadań w zakresie bezpośredniej ochrony fizycznej osób i mienia, ale także do wykonywania w tym zakresie działalności gospodarczej. Strona stoi pod zarzutem popełnienia czynu zabronionego, a czyn ten ma właśnie bezpośredni związek z wykonywaniem przez nią koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W tej sytuacji, słusznym i celowym było skorzystanie przez organy Policji z instytucji fakultatywnego zawieszenia stronie prawa wynikających z licencji. Bez znaczenia jest tu, iż czyn strony nie został jeszcze prawomocnie osądzony. Z woli samego ustawodawcy prawno-karna zasada domniemania niewinności nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie zawieszenia praw określonych licencją pracownika ochrony. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość skorzystania z tej instytucji już w sytuacji, gdy przeciwko takiej osobie tylko toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Zatem wystarczającym jest ustalenie, iż w postępowaniu przygotowawczym wydane zostało postanowienie o przedstawieniu zarzutów, a więc przesłanka, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, została w tym przypadku spełniona. W tej sytuacji bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest również fakt, iż strona uzyskała w 2006 r. pozytywną opinię z miejsca zamieszkania. Natomiast charakter zarzucanego stronie czynu w pełni uzasadnia skorzystanie przez organy Policji z instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji. Ma ona bowiem na celu uniemożliwienie zarówno pracownikowi ochrony korzystanie z praw wynikających z licencji, a tym samym odsunięcie go od realizacji zadań lub możliwości prowadzenia usług z zakresu ochrony osób i mienia (jeśli tego rodzaju działalność gospodarczą prowadzi) do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczącego się w jego sprawie postępowania karnego. W przypadku korzystnego wyniku tego postępowania - zawieszenie ustaje, a osoba taka odzyskuje uprawnienia wynikające z tego rodzaju licencji. Argumenty strony zawarte w odwołaniu nie mogą więc mieć wpływu na zmianę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew jej stanowisku organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających licencji z naruszeniem zasady, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. (zasada szybkości postępowania), ponieważ postępowanie to nie cechowało się wysokim stopniem skomplikowania i nie wymagało gromadzenia wielu dowodów (art. 75 K.p.a.). Organ ten zebrał bowiem wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji, a jego ocena nie jest dowolna. Fakt, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło niezgodnie z wolą strony nie może stanowić, wbrew temu co strona podnosi, podstawy do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady określonej w art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiana zaufania do organów Państwa). W świetle powyższego, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji uznając, iż w tym stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest skorzystanie z instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony, zarzucając przedmiotowym decyzjom naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez: a) zawieszenie skarżącemu licencji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw dla takiego rozstrzygnięcia, b) wydanie decyzji o charakterze arbitralnym, z przekroczeniem zakresu uznania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez wspomniane decyzje przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 107 § 1 K.p.a. przez pozorne uzasadnienie decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie skarżonych decyzji i przekazanie sprawy Komendantowi Policji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu poparto argumentację skarżącego zawartą w jego odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podniesiono, że skarżone decyzje organów obu instancji w istocie nie zawierają uzasadnienia motywującego przyczyny zawieszenia skarżącemu licencji. Uzasadnienia obu skarżonych decyzji zawierają powtórzenia treści przepisów oraz niewiele znaczące ogólniki, które nie wyjaśniają dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał za zasadne skorzystanie ze swego uprawnienia. Nieprawidłowe jest także abstrahowanie przez organ od okoliczności sprawy karnej. Wydając decyzję na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia organ, z urzędu, na podstawie art. 7 K.p.a., powinien przeprowadzić dowód z akt postępowania karnego. Nie może zastępować sądu karnego i oceniać stopnia winy, czy prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa. Nie może jednak abstrahować od tak podstawowych przesłanek jak przyznanie się oskarżonego do winy, czy rodzaj naruszonego dobra prawnego. Ze skarżonych decyzji wynika, że organ uważa za uzasadnione zawieszenie licencji zawsze, gdy wobec uprawnionego z licencji skierowany zostanie do sądu akt oskarżenia. Tymczasem z porównania treści ust. 1 i ust. 2 art. 32 ustawy o ochronie osób i mienia wynika, że nie taka była intencja ustawodawcy. To okoliczności każdej sprawy powinny decydować, czy zasadne będzie zawieszenie licencji. Nie ma bowiem powodu, aby zawieszać licencje sprawcy przestępstwa wypadku drogowego, pod warunkiem, że prowadził pojazd w stanie trzeźwości. Odrębnego rozważenia wymagałoby spowodowanie wypadku, czy nawet prowadzenie pojazdu po użyciu alkoholu, co może uprawdopodobnić problemy sprawcy z alkoholem. Tego rodzaju rozumowanie powinien przeprowadzić organ administracji rozważając wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Jego brak sprawia, że skarga niniejsza zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie uznając, że w rozpatrywanej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2008 r., na mocy której zawieszono skarżącemu prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Art. 32 ustawy o ochronie osób i mienia przewiduje dwa stany faktyczne i związane z nimi dwa rodzaje decyzji. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja wydana w tej sytuacji ma charakter związany. W przypadku stwierdzenia, że przeciwko pracownikowi ochrony wszczęto postępowanie o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu organ Policji nie ma innej możliwości działania niż obligatoryjne zawieszenie licencji - do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w przepisu komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja wydawana w tej sprawie ma charakter uznaniowy, a samo zawieszenie licencji charakter fakutatywny – to od oceny organu Policji zależy ewentualne cofnięcie licencji. Inaczej mówiąc, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, organ Policji powinien samodzielnie ocenić, czy należy zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego nie mogą mieć charakteru dowolnego. Wybierając rozstrzygnięcie organ powinien jednoznacznie określić kryteria, którymi się kierował podejmując odpowiednie rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie kryterium takim był charakter popełnionego czynu. Mianowicie, Komendant Policji uznał, że powinien zawiesić licencję stronie w związku ze wszczęciem przeciwko niej postępowania karnego mającego bezpośredni związek z wykonywanym zawodem (działalnością gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia). Skarżący, będący prezesem Zarządu firmy S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył bowiem podrobione dokumenty w postaci referencji udzielonych tej firmie, mających istotne znaczenie dla uzyskania zamówienia publicznego na ochronę obiektów [...] (oskarżenie o popełnienie czynu z art. 297 § 1 k.k.). W ocenie organów Policji, już samo świadome posłużenie się przez pracownika ochrony drugiego stopnia fałszywymi dokumentami byłoby naganne; tym bardziej naganne jest posłużenie się takimi dokumentami w celu uzyskania korzyści majątkowej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27 ust. 3 powołanej wyżej ustawy licencję pracownika ochrony fizycznej wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2, tzn. m.in. posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Oczywiście, samo wszczęcie postępowania karnego tej opinii jeszcze nie przekreśla, ale prowadzi do powstania wątpliwości co do cech charakteru tej osoby. Jak trafnie zauważył organ Policji, w przypadku fakultatywnego zawieszenia stronie prawa wynikających z licencji bez znaczenia jest, że czyn zarzucany stronie nie został jeszcze prawomocnie osądzony. W tym postępowaniu (o fakultatywne zawieszenie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia) nie ma bowiem zastosowania zasada domniemania niewinności. Ustawa dopuszcza możliwość skorzystania z tej instytucji już w sytuacji, gdy przeciwko takiej osobie tylko toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Organy Policji są związane informacją o samym wszczęciu postępowania karnego i nie mają żadnych podstaw do badania zgłoszonych w nim zarzutów. W ustalonym stanie faktycznym (prostym, jak to ocenił organ Policji) brak podstaw do uwzględnienia zgłoszonych w skardze zarzutów skarżącego. W szczególności organy Policji jednoznacznie wskazały kryterium podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, odnosząc je wyraźnie do charakteru czynu zarzucanego skarżącemu – w kontekście wykonywanej przez niego działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Zaskarżona decyzja nie została więc podjęta w sposób arbitralny, z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Organy Policji szeroko też uzasadniły zakres i sposób zastosowania w sprawie art. 7 K.p.a., a zarzut "pozornego", uzasadnienia decyzji (jak to ocenia skarżący – z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż: 1) sprawa nie była rzeczywiście – zarówno w warstwie faktycznej, jak i prawnej – szczególnie skomplikowana, a 2) ewentualne niedostatki uzasadnienia decyzji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.