VI SA/Wa 1111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. oraz lp. 2.9.1 i lp.2.9.3 załącznika do u.t.d. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] czerwca 2007 r. w W. podczas kontroli samochodu marki M. o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą i kierowanego przez P. S. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego banera reklamowego zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem "[...]". W środku pojazdu zamontowany był taksometr fiskalny marki "Cezar" o nr fabrycznym [...] oraz współpracując z nim kasa rejestrująca. W toku kontroli kierujący samochodem wyjaśnił, iż jest zatrudniony w skarżącej spółce, przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich warunków, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą. Podczas kontroli wykonano także dokumentację fotograficzną. Komendant Rejonowy Policji W. pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za ww. naruszenia. Ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy, także uwzględniając wyjaśnienia strony, nie budzi zastrzeżeń co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji. W odwołaniu strona zarzuciła Komendantowi naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem. Skarżąca wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów u.t.d., których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej u.t.d. wynika, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w przepisach u.t.d. nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona wyraziła pogląd, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Komendant Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na niesporne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kontrolowany pojazd, wyposażony w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner) nie był taksówką osobową. Organ odwoławczy wydając decyzję powołał się na protokół kontroli, okazane dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis z licencji, świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej, sporządzoną dokumentację fotograficzną. Podtrzymał także ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 u.t.d. i ustalonej na podstawie lp. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do u.t.d. W obszernej skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w u.t.d. wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 u.t.d. wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a u.t.d. jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 u.t.d., adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2008 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie. Zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 u.t.d. oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z u.t.d. nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 u.t.d. wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyła by się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 u.t.d. jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej skarżąca wywodzi, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy bowiem urządzeniem zainstalowanym w samochodzie nie był taksometr lecz drogomierz, zaś zamontowane banery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu. W tej sytuacji nie doszło do zarzucanych skarżącej naruszeń przepisów u.t.d. w tym zakresie. Powołując się na definicję przewozu okazjonalnego zawartą w u.t.d. oraz stanowisko Ministra Infrastruktury, wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] skarżąca podnosi, iż przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b u.t.d. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 u.t.d. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w pkt a i c art. 18 ust. 5 u.t.d. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a i c u.t.d. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z l.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do u.t.d., który łączną karą 10 000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji RP sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. u.t.d. prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą unormowania art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1 u.t.d., do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle u.t.d., zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji W. w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Należy zaznaczyć, iż skarżąca z możliwości tej skorzystała. Nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również dodatkowych zarzutów strony zawartych w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2008 r. gdyż wskazana wyżej argumentacja automatycznie uniemożliwia uznanie nieważności zaskarżonych decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów strony w uzupełnieniu wskazać trzeba, że u.t.d. nie ogranicza organom administracyjnym możliwości nałożenia kary pieniężnej jedynie do miejsca i czasu kontroli drogowej. Interpretacja przepisu art. 92 ust. 2 u.t.d. dokonana przez stronę w omawianym zakresie jest całkowicie wadliwa i nie uwzględnia oczywistego faktu, że postępowanie kontrolne toczy się także w oparciu o przepisy k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz załącznik do u.t.d. w pozycji lp. 2.9. Wynika to wprost z decyzji. O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Organ wskazał podstawę prawną. Nie budzi ona wątpliwości sądu. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia i karą, w jakiej wysokości skarżący został ukarany. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i łącznie wymierzonej kary. Nie jest też trafny zarzut strony co do naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. Skarżąca błędnie wywodzi, iż w trakcie jednej kontroli drogowej dochodzi do nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącej w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.