VI SA/Wa 1115/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. P. . kwotę 362 (trzysta sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] /dalej ORA/ oraz utrzymującą ją w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej /dalej Prezydium NRA/ z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. ORA [...], po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą z [...] grudnia 2003 r. odmówiła wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały ORA podała, że kandydat otrzymał w części pisemnej konkursu tylko 77 punktów, podczas gdy regulamin konkursu wymagał co najmniej 85 punktów, aby zakwalifikować się do etapu ustnego. A. P. od powyższej uchwały odwołał się do NRA. Wskazał, że zgodnie z § 14 Regulaminu konkursu, do wpisu na listę aplikantów wystarczy osiągnięcie 60 punktów, zaś on otrzymał 77 punktów, zatem uchwała o odmowie przyjęcia na aplikację jest wadliwa. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezydium NRA utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę i wskazało, że skarżący wadliwie interpretował sposób liczenia punktów. Od powyższej uchwały Prezydium NRA A. P. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej uchylenie bądź orzeczenie co do istoty sprawy i wpisanie go na listę aplikantów. Zarzucał naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu oraz naruszenie zagwarantowanej przez Konstytucję zasady swobody wyboru zawodu i powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze /Dz. U. Nr 123 z 2002 r. poz. 1058/ dotyczących organizacji konkursów. Wskazywał, że, mimo iż orzeczenie Prezydium NRA zapadło już po wyroku Trybunału nie uwzględniło jego treści. Zarzucał też przewlekłość postępowania. Minister Sprawiedliwości uwzględnił odwołanie i zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. uchylił uchwałę ORA [...] oraz utrzymującą ją w mocy uchwałę Prezydium NRA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że obie uchwały wydane zostały w oparciu o niekonstytucyjny przepis art. 58 p.12 lit. j. ustawy Prawo o adwokaturze i dlatego nie mogą się ostać. Na powyższą decyzję A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucał naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 § 1 i § 2, 35 § 1, § 2 i § 3, 36 § 1 i 123 § 1 k.p.a., a przede wszystkim naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast wydania od razu decyzji reformatoryjnej i dokonania wpisu skarżącego na listę aplikantów. Zarzucał też naruszenie gwarancji konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 83 Konstytucji RP. Wnosił o uznanie w wyroku uprawienia skarżącego do wpisania go na listę aplikantów w oparciu o art. 145 § 2 p. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami dalej zwanej p.p.s.a./, albo uchylenie decyzji w zaskarżonej części z uwagi na uchybienia procesowe lub stwierdzenie jej nieważności albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wskazywał na przewlekłość postępowania ze strony organów adwokatury oraz dalsze, jego zdaniem niepotrzebne, przewlekanie poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazywał, że zgodnie z art. 75a Prawa o adwokaturze wpis na listę aplikantów odbywa się po przeprowadzeniu konkursu, zaś konkurs, który był podstawą zaskarżonych decyzji przeprowadzony był na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Rozstrzygnięcie o wpisie wymaga więc przeprowadzenia konkursu w oparciu o nowe zgodne z Konstytucją przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 roku, wydanym w sprawie VI SA/Wa 46/05 oddalił skargę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uznając skargę za nieuzasadnioną. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 40 p. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art.31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Trybunał Konstytucyjny orzekł też, że art. 58 pkt. 12 lit. j ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza, co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu, bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane zostało po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą. Sąd zauważył, że zasady Regulaminu konkursu, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją przepisu Prawa o adwokaturze, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej przez Okręgową Radę Adwokacką [...] o odmowie wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącemu wpisu na listę aplikantów adwokackich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego ten regulamin jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu adwokackiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. Uchwała ORA z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich, wydana więc została na podstawie wyników konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów /regulaminu konkursu/ wydanych w oparciu o niekonstytucyjne upoważnienie. Uchwała Prezydium NRA utrzymująca w mocy wskazaną uchwałę ORA podjęta została [...] sierpnia 2004 r. tj. już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy, na podstawie których przeprowadzano konkurs są sprzeczne z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy, gdy wynik tego konkursu został przez stronę zaskarżony, niewłaściwe było utrzymanie w mocy przez NRA uchwały ORA, podjętej w oparciu o wyniki wadliwie przeprowadzonego konkursu. Minister Sprawiedliwości kontrolując, na skutek odwołania skarżącego, obie zaskarżone uchwały zasadnie uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu uwzględnienie wniosków skarżącego i wpisanie go na listę aplikantów przez Ministra byłoby równie wadliwe jak odmowa wpisu, byłoby to bowiem rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Sam skarżący wywodzi, że konkurs taki jest dotknięty wadliwością, jego wynik nie może więc być podstawą ani odmowy wpisu przez organy samorządu, ani dokonania wpisu przez Ministra. Zarzuty skarżącego naruszenia przez Ministra art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niepotrzebnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie są więc, w ocenie sądu uzasadnione. Konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego tj. przeprowadzenie nowego konkursu dla ustalenia w sposób prawidłowy, czy kandydat może uzyskać wpis na listę aplikantów adwokackich. Decyzja Ministra o uchyleniu obu uchwał otwiera skarżącemu możliwość uczestnictwa w nowym konkursie, przeprowadzonym w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP przepisy. Uczestnictwo w tym konkursie, będące kontynuacją wszczętego już postępowania, nie powinno się wiązać z koniecznością wnoszenia nowych opłat. Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty naruszenia podstawowych zasad k.p.a. wyrażonych w artykułach od 6 do 12 k.p.a. Minister działał zgodnie z procedurą a w szczególności nie uchybia praworządności fakt, iż nie wpisał skarżącego na listę aplikantów. Jak wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, zgodnie z art. 75a Prawa o adwokaturze, wpis może być dokonany po przeprowadzeniu konkursu. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego było już wiadomo, że dotychczasowe konkursy organizowano na podstawie regulaminów wydanych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy. W tym stanie rzeczy Minister nie miał żadnych podstaw, aby wpisać skarżącego na listę aplikantów na podstawie wyników zakwestionowanego przez niego konkursu. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że decyzja Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa a skarga jest nieuzasadniona. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 roku po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. P. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Uznał skargę kasacyjna za zasadną z uwagi na to, że skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez sąd, a mianowicie art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem okręgowa rada adwokacka rozstrzyga o wpisie na listę aplikantów adwokackich po przeprowadzeniu konkursu. Konkurs przeprowadza się raz w roku przed rozpoczęciem roku szkolnego. W tej sytuacji rzeczą organów odwoławczych, a następnie sądu była ocena, czy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku o odmowie wpisu skarżącego na listę aplikantów była zgodna z powołanym przez tę Radę art. 75a ustawy Prawo o adwokaturze. Okoliczność zaś, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 roku OTK-A 2004/2/9 orzekł o niezgodności art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 12 lit.j Prawa o adwokaturze z art. 2, 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. W uzasadnieniu wyroku TK wyraził pogląd, że fakt rozpoczęcia procedury konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału przemawia też – ze względu na specyfikę sytuacji kandydatów oraz potrzebę zaufania ochrony do prawa – za dopuszczeniem kontynuowania rozpoczętego już postępowania konkursowego na dotychczasowych zasadach. Najbardziej zaś klarowna cezurą określającą moment rozpoczęcia postępowania konkursowego jest przy tym, z punktu widzenia jego uczestników i ochrony ich praw jednostkowych, moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skarżący uczestniczył w procedurze konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku TK, gdyż procedura konkursowa została zakończona na etapie pisemnego konkursu przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2003 roku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy A. P. wnosił o uchylenie zarażonej decyzji. Minister Sprawiedliwości sposób rozstrzygnięcia pozostawił uznaniu sądu. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny RP w wyroku z dnia 18 lutego 2004 roku OTK-A 2004/2/9 orzekł o niezgodności art. 40 pkt 4 i art. 58 pkt 12 lit. j Prawa o adwokaturze z art. 2, 65 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jest dla niniejszej sprawy bez znaczenia. Skarżący uczestniczył w procedurze konkursowej przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku TK. W tej sytuacji rzeczą organów odwoławczych i sądu była ocena zgodności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku o odmowie wpisu skarżącego na listę adwokatów z art. 75a Prawa o adwokaturze. Takie stwierdzenie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za wykładnię prawa materialnego. Sprowadza się bowiem do konstatacji, że podstawą materialnoprawną decyzji Ministra Sprawiedliwości rozpoznającego odwołanie od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 roku utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku o odmowie wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich winien stanowić art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku Minister Sprawiedliwości nie poddał ocenie uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 roku utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w aspekcie jej zgodności z art. 75a Prawa o adwokaturze, czym naruszył prawo materialne w sposób, które miało wpływ na wynik sprawy, co wynika exprsis verbis z art. 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Brak oceny przez Ministra Sprawiedliwości zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2004 roku utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku o odmowie wpisu A. P. na listę aplikantów adwokackich uniemożliwia kontrolę sądu zaskarżonej decyzji. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, dokonuje jej oceny. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy organ administracji publicznej winien rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie rozpoznać sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie tym stanem prawnym będzie art. 75a ustawy z dnia 26 maja 1982 roku Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz.U. z 2002r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), zgodnie z poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje tylko w sposób określony tym przepisem, co oznacza, iż nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącego. O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.