VI SA/Wa 1117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska –Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża surowca skaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...].02.2005 r. Fundacja [...] z siedzibą w K., skarżąca w niniejszej sprawie, wystąpiła o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia "P." Sp. z o.o. w K. koncesji na rozpoznanie złoża surowca skaleniowego "K." Postanowieniem z dnia [...].02.2005 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił Fundacji uczestnictwa w w/w postępowaniu na prawach strony. Zdaniem organu analiza Statutu Fundacji (załączonego do wniosku) wykazała, że ochrona środowiska nie jest podstawowym celem działalności Fundacji i zakres jej przedmiotowej działalności nie spełnia przesłanek art. 33 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie organizacji społecznych. Fundacja posiada bowiem swój majątek oraz prowadzi dochodową działalność gospodarczą. W zażaleniu na to postanowienie Fundacja wniosła o jego uchylenie i zarzuciła, że "fakty podane w jego uzasadnieniu są niezgodne ze stanem faktycznym". Ochrona środowiska jest bowiem jedynym celem Fundacji i z tego powodu Fundacja powinna być zakwalifikowana do organizacji ekologicznych. Podniesiono przy tym, że Fundacja jest organizacją niedochodową i wszelkie zyski przeznacza na realizację celów statutowych i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...].04.2005 r. nr [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141-144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że chociaż Statut Fundacji wskazuje na to, iż celem jej działania jest ochrona środowiska to jednak nie może być ona uznana za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, bo stosownie do art. 3 pkt 16 tej ustawy organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska, a Fundacja nie jest organizacją społeczną. W ocenie organu takie stanowisko nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa NSA tj. wyroków z dnia 6.05.1998 r. sygn. IV SA 898/96 i z 21.12.2001 r. sygn. II SA 786/00. W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] wniosła o jego uchylenie i uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].02.2005 r. zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 33 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 31 § 1 kpa w zw. z art. 12 Konstytucji RP przez przyjęcie, że pojęcie "organizacja społeczna" nie obejmuje fundacji. W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, iż liczne orzeczenia, w których NSA prezentował stanowisko, że fundacja nie jest organizacją społeczną zostały podjęte w innym stanie prawnym bowiem przepisy Konstytucji z 1952 r., do których się odwoływano w szczególności art. 84 zawężały pojęcie organizacji społecznej do podmiotów o charakterze korporacyjnym – powołany przepis definiował bowiem organizację społeczną jako zrzeszenie ludu pracującego. Przepis ten w chwili obecnej nie obowiązuje i pojęcie organizacji społecznej – w braku definicji legalnej należy poddać wykładni na nowo z uwzględnieniem zarówno wykładni językowej jak i zasad określonych w obecnie obowiązującej Konstytucji RP w tym z uwzględnieniem jej art. 12. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...].02.2005 r. naruszają prawo. Stosownie do art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu administracyjnym wynika, iż organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepis art. 3 pkt 16 powołanej ustawy definiuje organizację ekologiczną jako organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Powołana ustawa, jak również kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji pojęcia organizacja społeczna. W innych przepisach prawa procesowego, jak i materialnego nie ma także regulacji wskazujących na to, jakie organizacje są organizacjami społecznymi. W dotychczasowym orzecznictwie NSA, do którego odwołał się Minister Środowiska, prezentowane było stanowisko, iż fundacja nie jest organizacją społeczną. Było ono następstwem odwołania się do obowiązującego wówczas art. 84 Konstytucji RP utrzymanego w mocy przez ustawę konstytucyjną z dnia 17.10.1992 r. który posługiwał się pojęciem organizacja społeczna wiążąc je z prawem zrzeszania się obywateli. Stan prawny w tym względzie uległ jednak zmianie. Art. 12 Konstytucji RP stanowiący swoisty odpowiednik powołanego art. 84 wyraża bowiem zasadę udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa przez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur umożliwiających obywatelom realizację interesów oraz wyrażania opinii. NSA w składzie 7 sędziów rozstrzygając zagadnienie prawne przedstawione przez skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 31.08.2005 r. sygn. akt II OZ 165/05 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy fundacja, której zakresu statutowej działalności dotyczy sprawa sądowo-administracyjna innej osoby, może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika postępowania jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 25 § 4 i art. 33 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał powołany przepis art. 12 Konstytucji RP za podstawowy dla odpowiedzi na pytanie, czy fundacja jest organizacją społeczną. Zdaniem NSA wyrażona w tym przepisie zasada społeczeństwa obywatelskiego pozostaje w ścisłym związku z zasadą pomocniczości, o której mowa we wstępie do Konstytucji, gwarantującej obywatelom wolność samoorganizowania się w celu formułowania zróżnicowanych programów i tworzenia organizacji służących ich realizacji. W ramach tej zasady społeczeństwo obywatelskie korzysta z wolności tworzenia organizacji i struktur w wybranej przez siebie formie. W art. 12 Konstytucji wymienia się wprost związki zawodowe, organizacje społeczne, zawodowe rolników, stowarzyszenia, a także ruchy obywateli i inne dobrowolne zrzeszenia oraz fundacje. Zdaniem NSA wymienione w powołanym przepisie cechy poszczególnych organizacji ma także fundacja i nie ma w świetle przepisów Konstytucji podstaw, by, jak to przyjmowano w dotychczasowym orzecznictwie przyjąć, iż zasadniczą konstytucyjną cechą organizacji społecznej jest kryterium korporacyjne rozumiane w ten sposób, że istotą organizacji społecznej jest zrzeszenie obywateli w formie członkowstwa. Z tych też względów NSA rozpoznając w Izbie Ogólnoadministracyjnej powyższe zagadnienie prawne podjął w dniu 12.12.2005 r. uchwałę sygn. akt II OPS 4/05, iż fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Wprawdzie uchwała nie odnosi się wprost do pojęcia "organizacji społecznej" w rozumieniu art. 31 § 1 kpa i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże wyrażone w uzasadnieniu tej uchwały i podzielone przez WSA stanowisko, iż art. 12 Konstytucji RP wskazując różnego typu organizacje społeczne zalicza do organizacji społecznych również fundacje, także w tym przypadku należy uwzględnić, uznając, iż przyjęta przez organy wykładnia pojęcia "organizacja społeczna" jest wykładnią błędną, skutkującą naruszeniem art. 3 ust. 16 i art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uznać bowiem należy, iż skarżąca Fundacja jest organizacją społeczną. Organ II instancji ustalił, że jej statutowym celem jest ochrona środowiska. Tym samym należy przyjąć, iż w rozumieniu art. 3 pkt 16 cyt. ustawy skarżąca jest organizacją ekologiczną. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż oba postanowienia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.