VI SA/Wa 1117/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje określone punkcie 1 nie podlegają wykonaniu. Komendant Policji w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego przez K. S., posiadającą prawo jazdy kategorii A i B nr [...], wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r., wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji K. S. do kierowania pojazdami. W wyniku weryfikacji naruszeń stwierdzono, iż łączna liczba punktów karnych uzyskanych w ciągu roku za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez K. S. wyniosła 26. W związku z powyższym dnia [...] lutego 2006 r., wszczęto postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], Prezydent W. skierował K. S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jady kategorii A i B, zobowiązując jednocześnie do zwrotu posiadanego prawa jazdy i odbioru skierowania na egzamin przez skarżącą w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Decyzja została przesłana na znany organowi adres K. S. z wniosku z dnia [...] marca 2001 r. o wydanie wtórnika prawa jazdy – W. ul. D. Skarżąca nie odebrała przesyłki zawierającej wymienioną decyzję. Z adnotacji na kopercie wynika, że mieszkanie było zamknięte więc przesyłka była dwukrotnie awizowana, a informację o awizowaniu pozostawiono w skrzynce i następnie przesyłkę zwrócono do nadawcy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], cofnął K. S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Podstawą wydania tej decyzji był art. 138 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst Dz. U. Nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm.), § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.). Decyzja została doręczona K.S. w dniu [...] czerwca 2006 r. Od tej decyzji K. S. się odwołała składając jednocześnie w dniu [...] czerwca 2006 r. pismo (uzupełnienie odwołania), w którym wnosiła o zawieszenie postępowania przez Naczelnika Biura Administracji i Spraw Obywatelskich, do czasu rozpoznania sprawy w Wydziale Ruchu Drogowego. We wcześniej złożonym piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. odwołująca się informowała, że w Urzędzie Poczty Nr [...] zgłosiła fakt czasowego przebywania pod innym adresem – W. ul. K. – i w związku z tym opłaciła na Poczcie zlecenie, by kierowaną do niej korespondencję przekazywać na ten adres, którego to zlecenia, jak wynika z faktu skierowania przesyłki na adres ul. D., zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], Poczta nie wykonała. Natomiast przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] (o cofnięciu prawa jazdy), jak informowała w wymienionym piśmie, odebrała przez przypadek będąc na Poczcie [...] w dniu [...] czerwca 2006 r. W piśmie tym prosiła o wstrzymanie wszelkich działań zmierzających (między innymi) do skierowania jej na egzamin. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., zawiesił postępowanie w sprawie cofnięcia K. S. uprawnień i skierowania jej na egzamin sprawdzający kwalifikacje, do czasu rozpatrzenia wniosku K. S. złożonego do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji dotyczącego wyjaśnienia prawidłowości naliczenia punktów karnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nie było podstaw do anulowania punktów określonych we wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji K. S., toteż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., podjęto zawieszone postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień i skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje K. S. Pismem z dnia [...] września 2006 r., skarżąca uzupełniła odwołanie, w którym wskazała między innymi, iż sytuacje w których została ukarana mandatami karnymi, spowodowane były jej szczególną sytuacją życiową oraz koniecznością ratowania życia i zdrowia córki. W związku z tym wniosła o uwzględnienie odwołania, z uwagi na opisane szczególne okoliczności. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż w aktach sprawy nie było skierowania K. S. na egzamin sprawdzający, co uniemożliwiło Kolegium zweryfikowanie przyczyn cofnięcia tego uprawnienia. W decyzji kierującej na egzamin kontrolny nie podano również terminu wykonania tego obowiązku. Po wydaniu powyższej decyzji Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], skierował K. S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B, w uzasadnieniu wskazując, iż ww. przekroczyła ilość 24 punktów karnych za naruszenie Prawa o ruchu drogowym. W decyzji podano termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji – do [...] stycznia 2007 r. – z zaznaczeniem, iż niewykonanie powyższego obowiązku we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia. Decyzję doręczono K. S. w dniu [...] grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji, K. S. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., złożyła odwołanie podnosząc, iż organ I instancji zignorował wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., w części dotyczącej terminu przystąpienia do egzaminu i w tym zakresie zobowiązało skarżącą do przystąpienia do egzaminu w terminie jednego miesiąca od daty odbioru niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Uzasadniając swą decyzję organ podkreślił, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. Prawo u ruchu drogowym, punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Innymi słowy przekroczenie 24 punktów powoduje, że nie usuwa się wpisów za wykroczenia popełnione do jednego roku przed przekroczeniem 24 punktów. Wykaz punktów zawarty był we wniosku Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2006 r. a punkty były naliczane po wystawieniu i przyjęciu mandatu. Przyjęcie mandatu oznaczało niekwestionowanie ustaleń Policji i co za tym idzie ustalenia te były wiążące dla innych organów administracji. Organy administracji nie miały kompetencji by podważać ustalenia organów Policji ani też prowadzić jakiekolwiek postępowania w sprawach dotyczących wykroczeń drogowych. Zaskarżona decyzja, według organu, realizowała wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r., poprzez wystosowanie do skarżącej skierowania na odpowiednim druku i wskazanie terminu egzaminu. Zmiana dotyczyła terminu przystąpienia do egzaminu, który dostosowano do faktu wniesienia przez skarżącą odwołania i jego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucała naruszenie przepisów prawa przez zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczącą rozstrzygnięcia odnoszącego się do decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o skierowaniu K. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Należało zatem rozważyć, czy wydanie owego skierowania (decyzji) nie naruszało przepisów prawa, a w następstwie, czy zaskarżona decyzja również była legalna. Stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst Dz. U. Nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm.) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty (w W. funkcję tę pełni Prezydent W.) na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie z powołanym art. 130 ust. 1 ww. ustawy Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się (...) jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone (...) mandatami karnymi - § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z takim też wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. wystąpił Komendant Policji (pełniący w W. obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – jedn. tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), gdyż według ustaleń organów Policji skarżąca w ciągu jednego roku otrzymała 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak wynika z akt administracyjnych K. S. została skierowana, decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanego prawa jazdy kat. AB. Decyzja ta została wysłana na znany organowi adres, W. ul. D., który jak tłumaczyła skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. był nieaktualny, ponieważ przebywała pod adresem W. ul. K. O zmianie adresu poinformowała Pocztę Polską dając jednocześnie zlecenie o przesyłaniu korespondencji na adres aktualny, jednakże Poczta zlecenia tego nie wykonała, dlatego wymieniona decyzja, doręczona na znany organowi adres, stała się ostateczna. Ubocznie można zauważyć, że ewentualna kwestia nieotrzymania przez skarżącą decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o skierowaniu na egzamin kontrolny mogłaby być przedmiotem rozważania jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Jednakże skarżąca takiego wniosku nie złożyła, co spowodowało, że wymieniona decyzja, jako niezaskarżona stała się ostateczna. Organ administracji następnie wydał decyzję administracyjną z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o cofnięciu K. S. posiadanego prawa jazdy i skarżąca odwołała się od tej decyzji, na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. decyzję tę uchyliło i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest decyzja o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy, lecz decyzje wydane w przedmiocie skierowania K. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji: z dnia [...] kwietnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (zatytułowana "Skierowanie"). To, że owo "Skierowanie" stanowi decyzję administracyjną wynika z jego treści stanowiącej, iż wydaje się go "na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym" [wzór nr 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.)], a przepis ten wprost określa, że starosta kieruje na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdem, decyzją administracyjną. Jak już nadmieniono decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o skierowaniu K. S. na egzamin sprawdzający jej kwalifikacje w zakresie posiadanego prawa jazdy, z powodu jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. Decyzja ta do dnia wydania wyroku nie została uchylona lub zmieniona inną decyzją administracyjną ani nie stwierdzono jej nieważności. Znajduje się zatem nadal w obrocie prawnym rozstrzygając o obowiązku K. S. poddania się egzaminowi kontrolnemu. W tym miejscu godzi się zauważyć, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o skierowaniu K. S. na egzamin kontrolny, powinna być wydana (§ 6 ww. rozporządzenia) według wzoru określonego w załączniku nr 2 do wymienionego rozporządzenia. Ma to o tyle znaczenie, że zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia i obowiązującego wzoru, w decyzji tej organ jest obowiązany określić termin poddania się egzaminowi kontrolnemu, gdyż niepoddanie się egzaminowi w zakreślonym terminie stanowi podstawę do wdania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o skierowaniu K. S. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie posiadanego prawa jazdy nie została wydana według obowiązującego wzoru, co jest jednak istotniejsze, decyzja ta nie podawała terminu w jakim zobowiązana miała poddać się egzaminowi. W pkt 2 tej decyzji zobowiązano bowiem K. S. jedynie do odbioru skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w terminie 14 dni od otrzymania decyzji i w tym samym terminie do zdania posiadanego prawa jazdy. Zobowiązanie do odebrania skierowania, może być pojmowane jako odebranie pisma kierującego do konkretnej komisji na egzamin, a nie rozumiane jako określenie terminu do poddania się przedmiotowemu egzaminowi. Dlatego organ administracji nie mógłby również pismem kierującym K. S. na egzamin kontrolny konwalidować braku określenia w decyzji terminu do poddania się temu egzaminowi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., orzekając w sprawie cofnięcia K. S. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego prawa jazdy, wadę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zauważył i poddał ją ocenie, lecz wyłącznie w aspekcie rozpatrywanej sprawy o cofnięciu skarżącej prawa jazdy. Prezydent W. wydając więc decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonał rozstrzygnięcia w sprawie już rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Natomiast organ odwoławczy procedował i wydał decyzję w tych samych okolicznościach. Obie więc decyzje administracyjne zostały wydane w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., o możliwości uzupełnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]przez "wystawienie" skierowania na egzamin kontrolny ze wskazaniem terminu złożenia tego egzaminu. Jak już bowiem nadmieniono owo "skierowanie", zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym może zostać wydane w trybie decyzji administracyjnej, a decyzja taka, jako ostateczna, jest już w obrocie prawnym. Należy zauważyć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana przed decyzją w sprawie skierowania skarżącej na egzamin kontrolny ([...]). Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zauważając wadę rozstrzygnięcia Prezydenta W. w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], powinno rozważyć skorzystanie z uprawnienia organu nadzoru przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Wówczas nie doszłoby do sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.