VI SA/Wa 1118/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego i zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] marca 2008r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. Sp. z o.o. Sp. K. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji GDDKiA z [...] czerwca 2007 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji ustalił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o "...wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] W. – A. na teren planowanego obiektu handlowo - usługowego w L. przy ul. Z. oraz uzgodnienie projektu budowlanego". Decyzją z [...] czerwca 2007 r. zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi krajowej na działkę nr ewid. [...] w L. i uzgodniono projekt budowlany. Starosta L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] czerwca 2007 r. z powodu wydania jej z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.). Organ II instancji utrzymał w mocy stanowisko organu I instancji. Organ ten wskazał, że art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych stanowi podstawę do wydawania przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu, w którym określa miejsce lokalizacji i jego parametry techniczne. Ponadto w zezwoleniu tym powinno być zawarte pouczenie o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po wcześniejszym uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu i uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. Zdaniem organu II instancji projekt budowlany może być opracowany dopiero po określeniu przez zarządcę drogi parametrów technicznych zjazdu. Uznał, że uzgodnienie projektu budowlanego łącznie z zezwoleniem na lokalizację zjazdu stanowiło rażące naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych, skutkujące koniecznością wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2007 r. W skardze do sądu zarzucono: naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania w szczególności a) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez przyjęcie, że decyzja GDDKiA w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu i uzgodnienia projektu budowlanego dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (rażące naruszenie prawa), co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości; b) art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie w decyzji administracyjnej jej obligatoryjnego elementu jakim jest uzasadnienie prawne i faktyczne w szczególności w zakresie niewyjaśnienia stronie na czym polega rażące naruszenie prawa, a tym samym wyjaśnienie zasadności zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz braku odniesienia się do złożonego z ostrożności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części; c) art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoliłyby dopiero na wydanie prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie. Wskazano, że przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa jest tylko jedna i ma charakter czysto formalny. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad twierdzi, że niedopuszczalne jest zawarcie w jednej decyzji dwóch rozstrzygnięć tj. wydania zgody na lokalizację zjazdu oraz uzgodnienie projektu budowlanego zjazdu. Uznano, że nawet jeżeli jest naruszenie prawa to jest zwykłe naruszenie prawa a nie rażące. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa co musi być wykazane. Wobec powyższego wnoszono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. mocą, której utrzymano decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgoda na lokalizację zjazdu nie jest tożsama z uzyskaniem pozwolenia na jego budowę i z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Są to dwa odrębne zagadnienia podlegające rozpatrzeniu w odrębnych trybach. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 29 powołanej ustawy o drogach publicznych. Wydanie na jego podstawie decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oraz uzgodnienie projektu budowlanego nie może być, w ocenie sądu, podważone w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 16 § 1 Kpa. W jego ramach możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Powołane przez organ rażące naruszenie prawa nie może budzić wątpliwości do kwalifikowania takich naruszeń prawa występujących w zakresie trybów nadzwyczajnych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Stwierdzenie nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. z powodu wydania jej z naruszeniem art. 29 ww. ustawy z powodu zawarcia w niej zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oraz uzgodnienie projektu budowlanego nie jest objęte przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, aby można było stwierdzić nieważność, decyzja musi być dotknięta taką wadą. Jeżeli decyzja nie narusza prawa rażąco, bądź nie narusza prawa w ogóle, stwierdzenie jej nieważności jest niezgodne z tym przepisem. Niewystarczające zdaniem sądu jest, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega. W ustawie o drogach publicznych brak przepisu, który wyraźnie zakazuje lub wyłącza możliwość łącznego wydania zgody na lokalizację zjazdu i uzgodnienia przez zarządcę drogi projektu zjazdu. Taki wniosek można wywieść o przepisów Kpa o możliwości zaskarżenia aktu prawnego, w tym wypadku najpierw samej zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej a potem projektu budowlanego. Biorąc pod uwagę fakt, że "gospodarzem" drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd to należy uznać, że organ ten wziął je pod uwagę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.