VI SA/Wa 1120/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka -Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi E. i S. S. prowadzących Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2003r. co do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000,00 zł /trzy tysiące złotych/ ; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz E. i S. S. kwotę 735,00zł /siedemset trzydzieści pięć/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu. Dnia [...] października 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we [...] na drodze krajowej nr [...] poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] marki [...] będący własnością E. i S. S. prowadzących Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" zwanych dalej skarżącymi. W protokole kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem posiadana przez kierowcę karta dobowa była zakupiona w dniu [...] maja 2003r. a wypełniona dnia [...] października 2003r. W ocenie kontrolerów taka karta nie stanowi dowodu wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stwierdzono również brak czterech wymaganych wykresówek. Protokół został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] października 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we [...], powołując się na art.92 ust.1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ i lp.1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 z 2003r., poz1452/ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł za brak opłaty drogowej oraz na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym i lp.1.11.11. pkt 1b wskazanego wyżej załącznika do tej ustawy - karę pieniężną w wysokości 800zł za brak czterech wykresówek. Od tej decyzji odwołali się skarżący. Podnieśli, brak podstawy prawnej do ustalenia, że opłata drogowa nie była uiszczona, bowiem Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002r. /Dz.U. nr 188 z 2002r. poz. 1577/ zmieniające Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/ i ustalające termin do wypełnienia kart dobowych i siedmiodniowych zostało wydane niezgodnie z delegacją ustawową i nie ma mocy prawnej. W ocenie skarżących Minister nie miał podstawy do wprowadzenia terminu wypełnienia karty oraz skutku nieważności w przypadku jego uchybienia. Skarżący podnosili również wadliwość nieuwzględnienia złożonych po kontroli wyjaśnień co do przyczyn braku wykresówek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.2 KPA, art.42 ust.1, art. 87 ust.1 i art.92 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.4.1. i 1.11.11 ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy i § 5 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. a także art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. z 2001r. nr 123 poz.1354 z późn. zmianami/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem dobowa karta opłaty, którą posłużył się kierowca została użyta po upływie 7 dni od daty jej zakupu i wobec tego była nieważna w momencie jej wypełnienia. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 5 ust.2 cytowanego rozporządzenia karta dobowa po upływie 7 dni od daty jej zakupy traci ważność i nie może stanowić ważnego dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Podtrzymał również stanowisko organu I instancji co do obowiązku posiadania przez kierowcę przy sobie wymaganych ustawą wykresówek lub dokumentu wyjaśniającego przyczynę ich braku. Tę decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty drogowej, wnosząc o uchylenie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Podnosili zarzuty jak w odwołaniu od decyzji I instancji oraz sprzeczność § 5 ust.2 Rozporządzenia z 14 grudnia 2001r. z art.32 ust.1 i 31 ust.3 Konstytucji RP z powodu naruszenia zasady równości wobec prawa i proporcjonalności. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie nie ma przeszkód aby Minister w drodze rozporządzenia określił termin w jakim karta opłaty drogowej powinna zostać wypełniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. W licznych orzeczeniach WSA wskazywał już na niejasność rozporządzenia z dnia 18 października 2002r. /Dz.U. nr 188 z 2002r. poz. 1577/ zmieniającego cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. i wprowadzającego terminy użycia kart dobowych i siedmiodniowych odpowiednio w ciągu 7 i 14 dni od ich daty zakupu. Cytowaną wyżej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m.in. w l.p. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Dopuszczona zatem została możliwość dowodzenia uiszczenia opłaty drogowej również przy pomocy nieprawidłowo wypełnionej karty opłat. Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej - 3000zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003r. i znajdują zastosowanie do sprawy niniejszej. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002r. stanowiące w § 5 p.6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo /§ 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r./ a przepisami ustawy /załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4./, które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Należy więc rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, po pierwsze z racji rangi aktu prawnego a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty /karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty/ – traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty /500 zł/. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia kraty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu należy kierować się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie /dla innego pojazdu, w innym dniu itd./ uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p.1.4.4. załącznika do ustawy. Wocenie Sądu elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie karty dobowej w ciągu 7 dni od zakupu i wypełnienie karty tygodniowej w ciągu 14 dni od zakupu. W razie użycia karty po wskazanych terminach, opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i "skasowana" poprzez wypełnienie, wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona, w szczególności wobec wskazanej wyżej utraty mocy przez § 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący uiścili opłatę drogową wykupując kartę opłat i wypełniając ją. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnili nieprawidłowo, bowiem niezgodnie z rozporządzeniem wypełnienie miało miejsce po upływie 7 dni od daty zakupu. Wypełnienie karty przez skarżących, choć wadliwe, sprawia, że cel przepisu został osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd została uiszczona. Skarżący, choć wypełnili kartę nieprawidłowo, jednak opłatę uiścili i dowiedli tego okazując nieprawidłowo wypełnioną kartę opłat /tj. wypełnioną po terminie/ czego organ w toku postępowania nie dostrzegł i zastosował przepisy dotyczące kary za nieuiszczenie opłaty drogowej /l.p. 1.4.1. załącznika do ustawy/ zamiast przepisów l.p. 1.4.4. załącznika do ustawy, dotyczących kary za nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty drogowej. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p.1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił decyzję II instancji w zaskarżonej części tj. w części dotyczącej utrzymania w mocy kary za brak opłaty drogowej, co powoduje iż kwestia prawidłowości nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty drogowej będzie ponownie przedmiotem badania przez organ II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 120 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz i na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit.a w związku z § 6 p.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ kwotę 600 zł tytułem zastępstwa procesowego przez radcę prawnego i kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.